依照中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年）》（以下简称《纲要》）有关法治政府衡量标准以及推进法治政府建设的任务和举措，一方面，法治政府建设的许多事项及要求能够以较强的制度规则反映并通过一些量化指标系数显现出来。

例如，依法全面履行政府职能中有关深化行政审批改革的措施，可以通过减少了多少项行政审批事项来说明行政审批改革的力度和所取得的成效；再如，通过权力清单制度“将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。

另一方面，有些事项及要求就比较难以通过具体的规则和明确的硬性规范进行约束并通过量化指标系数进行量化衡量。

比如，对于完善宏观调控而言，有关“健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，因其涉及不同层级政府和各级政府职能机关的不同职能事项及其行为状态，并在其形成合力情况下才能显现出来是否达到了“完善宏观调控”状况；

再比如优化公共服务，有关“着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化”，由于“着力促进”本身就是一个不断努力推动的过程，因而“加快形成”也就涉及基本公共服务体系在职能发展中逐步不断改变的状态，加之“公共服务”本身的非权力化特征，就使如何通过一种量化系数客观衡量“是或者不是”变得比较困难。

尤其站在“政府职能依法全面履行”的“一级指标”体系下进行目标中的效果衡量时，即使前面所说的行政审批改革和权力清单制度有了明确的量化系数反映，也不一定能必然得出政府职能已经切实得到转变和依法得到真正全面履行的结论。这也就是从规范权力角度去看“法无授权不可为”，在其表现形式、事实状态等方面，无论从提出严格遵守的要求还是评判实践中是否已经做到，相对都要容易一些。

然而从政府职能履行的效果角度来看“法定职责必须为”的推进，无论从提出应当履行的服务事项内容和应当达到的要求，还是评价其实施的实际状况和效果，相比较起来都要困难得多。如此一来，要用法治政府建设与评估指标体系去衡量法治政府建设状况的话，就会涉及法治政府建设的“硬”指标与“软”指标问题。

法治政府建设的目标

从推行依法行政到提出建设法治政府，显示了在我国行政法治观念上的一个发展演变历程。

依法行政是从解决行政权与法律制度之间关系的角度，强调行政权必须置于法律之下，应当被依法规范和约束，体现的是“权力必须被关进制度的笼子里”的思想观念，要求行政权的来源要有法律依据，行政权的行使必须遵守法律规范，违法行使行政权要承担法律责任，防止越权行使行政权力以及乱用、滥用行政权力，进而实现保护公民法人权益不受到侵害。随着依法行政的全面推进，提出要实现建设法治政府的目标，这个目标的内涵也在不断发展与完善。

可以看出，提出要到2020年建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，是站在一个为什么需要政府以及需要一个什么样的政府的思想认识下，建设一个包含依法、有限、公开公正、科学、民主、廉洁、服务、高效便民、权责一致等系列复合性要素的法治政府。这里不仅要求依法约束和规范行政权力以保护公民合法权益不受侵害，而且要求政府机关应当通过积极履行职责以保障实现和满足公民的权益需求。

简单来说，就是法治政府既要约束规范政府的行政权力，防止政府越权、乱权和滥权，还要去做该做的事情、做好该做的事情，防止政府不作为、怠于作为。法治政府建设就是把政府的存在及其功能作用从“实然”向“应然”推进。

因此，法治政府建设要求政府机关在遵法守法和依法行政的基础上，还要求政府机关的职能设立及履行向着更高、更好的效能化目标迈进，不仅要让人们看到政府机关严格遵守法律规范，而且要让人们感受到在社会生活和经济活动的诸多方面都有来自于政府机关所创造的体现着公平公正的良好环境和所带来的高效便民服务。

《纲要》为依法全面履行政府职能确定的目标是“牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行”，并以八项措施进行了具体任务安排。

我们可以看到，无论从目标还是措施（任务），都在努力详尽而具体地诠释着“法无授权不可为，法定职责必须为”。

一方面，在推进依法行政和法治政府建设实践中，我们通过深化行政审批制度改革能够指数化地看到全部取消非行政许可审批事项、取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可事项以及审批事项减少和权限下放的数量，也能够有据可查地观测到为理顺审批机制和规范审批程序及其行为的相对集中许可权、相关审批机关之间的联成统一编码以及审批中介服务机构清理等制度化建设情况；

通过权力清单、责任清单、负面清单制度能够看到系列清单指南手册类及其制度化建设等同样可以指数化的客观情况，同样也都能够从优化政府组织结构、完善宏观调控、加强市场监管、创新社会治理、优化公共服务、强化生态环境保护等各项任务和具体措施中围绕法治政府建设要求看到许多可以作为客观依据和体现为制度性、规范性的相关信息事实，比如缩减政府定价种类和项目以及制定并公布政府定价目录，再比如实现“三证合一”“一照一码”和推行电子营业执照和全程电子化登记以及实行“一址多照”“一照多址”，还有建立健全政府购买公共服务制度和公开政府购买公共服务目录等。

但另一方面，对于任务和措施中提出的许多要求，运用什么样的方式、方法来进行具有较强客观性和直观性的指数化衡量，就显得比较困难，比如“最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定”，如何来检测和评判达到或者符合“最大程度”“最大限度”“最大幅度”就很难形成客观判断依据；

再比如“加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索‘智能’监管”，当以任何单个政府机关为法治政府建设评估对象情况下，都比较难以判断或者给出直接有效的具体方案。

尤其最为核心的是在依法全面履行政府职能要求下，在政府机关完成了该八项措施及其任务的情况下，是否就能够以此为据直接认定建成“职能科学”和依法全面履行了政府职能的法治政府，值得斟酌和研究。

这就好比在食品安全领域行政执法，尽管相关行政执法机关每年都办理许多违反食品安全法律规范的案件并依法实施了严厉处罚，但并不能因此就说食品安全秩序得到了有效维护和公民食品安全权益得到了有效保护，因为食品安全违法现象依然猖獗和形势严峻。

法治政府目标中的“软”“硬”指标

法治政府的指标体系本身旨在通过一种看得见、摸得着的标准和规范体系并能够体现为具有一定量化的客观系数来把握和衡量法治政府建设的实践实施状态。这种指标体系也是人们对如何认知和评价法治政府并经过不断研究而开发出来的重要方式、方法，力求既能够科学、客观地评估法治政府建设动态，同时也能够为推动法治政府建设提供指导和帮助。

就法治政府的指标体系来看，也包含着法治政府的“应然”指标和“实然”指标两个方面。

就其“应然”指标而言，是指按照法治政府建设的目标和要求所进行的指标要素设计，是指引法治政府建设应当把握和努力的方向，也是法治政府在建设中应当积极实施的内容要求；

就其“实然”指标而言，是指能够被观测和评估到的、反映法治政府建设的实践状况和所取得的实际效果，即“评建结合、以评促建”，法治政府建设的实践状况需要通过评估来予以检测和评判，反过来，评估的目的又在于能够真正推动法治政府得到更好的建设和发展。

然而，指标体系是以人的认知所形成，尽管力求能够科学、客观地反映法治政府建设的实然状况，但受各种因素的影响，在有关法治政府的指标体系问题上形成了“仁者见仁，智者见智”的诸多见解。当然，这些见解都从不同角度推动了法治政府指标体系本身的不断丰富和完善，进一步趋于科学和客观。

由于目前已经形成的法治政府指标体系的终端结论是以指数转化为量化结果，基本性认识和思路就是以指数作为终端的量化检验和评价结论。要完成这样一个体现为系列指数和能够量化的评估结论，以此终端向上逆推就要将法治政府建设的内容和要求转化为各项可量化的指标要素和条件，否则就会因为在同一和统一平台上缺乏明确规则要件而无法比拼和评判，也会失去客观性说服力。

因为就我们国家的法治评估而言，尽管法治政府建设的具体评估工作是就某一个政府或者政府部门为单位进行的检测和评价，但法治政府的指标体系不仅就某个政府或者政府部门的单独适用，而且评估结果也不是仅以该机关为使用范围，而是要纳入一个系统或者区域范围内进行整体比较比拼的，因为只有这样才能够有力且有效地整体推动法治政府建设工作。

这样来看，似乎要能够具备指数和量化的指标体系要素，才能满足这种既可测评又可比拼的评估活动和评估工作。这样的话，指标体系应当具备足够的较为明确的硬性规范规则为依据，才能够具有可操作性、可评判性，同时也成为各级政府以及政府部门“看得见，摸得着”的行为准则和措施。

毫无疑问，应当说这些被予以指数和量化的法治政府指标体系在很大程度上，以实证数据客观而又简洁明了地将法治政府建设的工作实践状态呈现在了人们面前，同时也在很大程度上证明了法治政府建设所取得的成绩。

但我们也可以看到，法治政府是与法治国家、法治社会一体化建设和推进的，而法治本身的文化性特征使得其赖以存在和表现出来的不只是客观的法律规范，而且是体现着法治理念、法治思维和法律方法，渗透着一定法治价值理念和法律原则并具有良好法治效果的法治政府形态，即职能科学、权责分明、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

基于上述认知，在法治政府的指标体系中，那些能够以客观规范规则反映出来并被以指数化和量化的指标要素，属于“硬”性指标。

之所以称之为“硬”性指标，在于该类指标的外在形式明显，可操作性强，衡量政府机关有或者没有，做（到）了或者没有做（到），符合或者不符合等指标条件和依据具有详尽且明确的规范性。法治政府的指标体系里除“硬”性指标外，还存在一些包含和体现着更深的法治理念、法治精神及法治价值的指标要素，属于“软”性指标。

之所以称其为“软”性指标，在于这些指标都很难以明确的、具有可操作性的规则规范表现出来，但却反映着深层次的法治推进方向，从法治文化、法治精神、法治价值层面诠释着法治建设的效果。

在法治政府建设推进过程中，“硬”性指标的基础保障作用非常重要，尤其在起步和前期阶段起着极大的推动作用，但伴随着“硬”性指标的外在客观性特点，许多政府机关“照方子抓药”，相对容易经过努力较快具备或者达到指标条件要求，甚至只重视满足其外在形式要件。

随着法治政府建设逐步推进并走向深入，“软”性指标体现着推动法治政府建设目标的内在要求。因此，在法治政府的指标体系是由“硬”“软”指标共同构成的一体，“硬”性指标固化为制度化、规范化、可操作性等能够指数和量化的显现事实，而“软”性指标则贯穿和彰显着法治政府建设方向性的更高层次目标。

就依法全面履行政府职能来看，一方面要按照“法无授权不可为”来定位和确立好法治政府是“有限政府”，理顺政府与经济及市场、政府与社会两大关系的角色定位与边界关系。无论深化行政审批制度改革还是大力推行权力清单、责任清单和负面清单制度，都是在有限政府观念下实现政府职能转变的重要“抓手”和推进“平台”。

另一方面也要按照“法定职责必须为”定位和确立好法治政府是“服务政府”，依法为经济及市场、为社会服务，既包括直接提供一定的公共服务事项，也包括通过执法维护社会公共利益和公共秩序，制定公共服务政策及其制度，推动和构建社会公共服务体制、机制等来创造良好的经济社会环境。

从有限政府角度进行的法治政府建设更容易表现为“硬”性指标，而从服务政府角度进行的法治政府建设则更多表现为“软”性指标。进而目之，在政府职能构成体系中职责是基础，是政府及其行政权力存在和权力行使的源泉，反过来行政权力是其履行好职责的必要保障。依法全面履行好“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责”是法治政府建设中依法全面履行政府职能的核心价值之所在。所以“硬”性指标是保障，而“软”性指标更是本质。

法治政府建设与评估需要注意的问题

将法治政府建设与评估指标分为“软”“硬”指标，意在通过这样的思路及方法，来防止和避免在法治政府建设和评估过程中过于注重“硬”指标而忽视“软”指标，导致法治政府建设虽具有宏大的形式效果，但实际上距离真正实现政府职能转变以达到职能科学和依法促使政府职能得到全面履行的实质效果相去甚远。

首先，要避免和防止各级政府机关在进行推行政府职能制度化、规范化建设过程中演变为注重形式建设而缺乏真正应用的实际效果。

在实际工作中，有些机关虽然依据《纲要》也以其位阶制定了相应的“实施方案”、“指标体系”或者“工作规则”等，或者按照推行权责清单制度整理出了相应清单指南，但实际上只是一种“照猫画虎”只是完成了书面上的相关文件内容和要求的信息资料整合，满足了“硬”性指标要求，但并未认真研究和结合本地区、本系统、本单位进行“量身定做”式制定。

其实这属于典型的以“会议落实会议”“以文件落实文件”的制度形式主义，实际工作中很少得到应用和遵守，更不要说逐年不断予以必要的调整和完善。

其次，要避免“为法治政府而法治政府”，紧盯着“硬”性指标去进行法治政府建设，争取最高的指标指数和量化分值，形成一种不正确的法治政绩观；这是把法治政府建设的方式、方法作为目的而出现的“本末倒置”现象。要从法治政府建设本质出发，按照职能科学的认识及要求推动政府职能实行根本转变。至于法治政府建设提出的政府职能的科学定位和如何推动政府职能转变以适应经济和社会发展需求，与其推进法治政府建设没有太多联系。

最后，有关法治政府建设采取的措施及其投入和取得进展的信息主要来源于政府机关提供的工作文件和相关资料，但这些多为静态化的信息资料，既缺少建设过程的动态化信息，也少有来自于这些措施的“客户端”即行政相对人就实施效果的感受和体验。

比如有些地方政府机关推出了为企业减负和鼓励创业的奖励政策，但当企业真正依据文件申请返还相关费用时，设置的门槛和流程要让企业付出很大的人力、财力和程序成本。

同时，在实践中还存在另一种相反的情形，即有的地方为了将“服务政府”作为政府职能转变和建设法治政府的“亮点”，在相对集中行政许可工作中不按照许可程序的自身规律性运行，而是推行为申请人“上门服务”，结果不惜花费巨额公共财力导致“过度”服务。这在根本上违反了“廉洁”的深层次含义，也就是政府机关在行政管理中应当做到“节俭”的要求。

结合法治政府建设中的上述现象以及还可能存在的其他各类情况，我们必须从“评建结合、以评促建”的思路出发，发挥好法治政府指标体系的实际运用及其导向作用。

首先，要把握好“软”“硬”性指标之间的相互结合以及在评估过程的正确运用，构建符合和反映法治政府建设根本性要求的指标体系，增强“软”性指标在评估中的“软”实力，甚至在技术上可以考虑增大“软”性指标的肯定性“加分”和否定性“减分”的实质性调节功能。

其次，要强化由“第三方”进行评估，尽量避免或者减少行政主导下的评估。这样既保证了评估的中立性，又能避免受到行政工作思维模式及工作作风的影响。为了能够很好应用并发挥好“软”性指标的正当性作用，应当规定评估机构中由一定的专家作为主要成员参与其中，尤其对评估指标在评估结论上的适用。

最后，要保证“软”性指标信息的充分性、关联性及有效性，要建立正当、合理、可靠的社会信息和实例征集系统，保障有足够的真实客观反映相关法治政府建设的动态和终端实际效果的资料信息。