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刘艺:检察公益诉讼诞生记

| 时间: 2019-07-31 10:15:09 | 文章来源: 《中国检察官》2019年第6期 原题目为《我的检察故事》

我的检察故事发端于2014年。那年我入选“双千计划”,挂职重庆市人民检察院民事行政检察处副处长。当年12月,我被借调至最高人民检察院民事行政检察厅。人民大学博士毕业十年后,我又回到熟悉的北京工作。然而初到高检之际,已是不惑之年的我却有几大疑惑:一是相对不足的检察理论如何支撑相应司法改革任务的完成?二是检察公益诉讼工作为何被很多学者和实务工作者强烈抵触?三是检察公益诉讼应该如何构建才能实现相应制度预期?“道行之而成”。那就让我们先探索吧,或许司法实践能为这些疑问提供答案。接下来几年,我的检察故事就是努力参与行政检察各项工作和逐步解惑的过程。

检察公益诉讼是党和国家确定的重要司法改革任务。我到民行厅所做的工作之一就是参与起草行政检察三项改革方案。我们夜以继日地工作,终于起草了《检察机关提起行政公益诉讼试点工作实施方案》(初稿),提交最高人民检察院四项改革领导小组审议。领导小组审议通过方案后,最高人民检察院将方案提交给28个国家机构(包括相关的国家部委和当时的国务院法制办)征求意见。针对各部门反馈意见,我们对方案进行了修改。在向中央改革办提交审议文件前,时任民行厅厅长郑新俭、徐全兵处长等和我,无数次加班,反复推敲制度框架、论证设计思路、修改相关表述和内容。2015年7月2日,《人民日报》11版报道全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作的决议并全文公布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,同版也刊登了对我的专访《中国国情下的独特选择——访西南政法大学教授刘艺》。在专访中,我重点论述了我国宪制中检察机关定位与公益诉讼客观诉讼特性的高度契合。检察机关提起公益诉讼,既是人民检察院的法律监督机关宪法定位的落实,也是对客观法律秩序的维护,更是充分履行检察机关法律监督职能的创举。在借调期间,我还参与起草了行政违法行为检察监督方案、行政强制措施检察监督等改革方案。虽然这两项改革因种种原因没有全面开展试点,但经过我们的努力,相关制度创新已经同检察公益诉讼制度很好地结合到一起了。这期间,我还参与了《行政诉讼监督规则》的制定工作,提了一些区别于民事诉讼监督规则体现行政诉讼特征的建议并被采纳。尽管行政诉讼监督规则仍待完善,但民事检察监督与行政检察监督的二元格局已基本形成。

2016年4月,我正式挂职最高人民检察院民事行政检察厅副厅长。我的检察故事也伴随检察公益诉讼事业的发展进入新的阶段。全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点不易,但要做好检察公益诉讼试点工作更难。2015年7月1日授权决定公布之后,各试点地区检察院纷纷上报案件,但符合授权要求、特别典型的案件并不多。另一方面,如何及时出具针对上报案件的指导意见,推动试点工作的顺利开展成为民行厅面临的最棘手问题。案情千奇百怪,理论千姿百态,办案人员知识体系各有千秋,解决办法百花齐放。为了形成相对统一的认识,郑厅长命我参与案件汇报与审批工作。要办好案件,必须有对理论刻苦钻研的精神。每次试点地区检察官来高检汇报案件,我们都会梳理案件存在的公益保护难题、理论空白和检察实践困惑。挂职期间,我先后参与了百余件公益诉讼案件,每件案件的审查报告都是包含公益保护学理分析、制度逻辑推演、检察公益诉讼体系建构的研究报告。这些报告有助于规范办案流程、明确办案指导思想,确立案件审查标准。在2016年10月审批权没下放之前,我们严格审查每件案件,严防试点地区越出授权范围办理案件,严格遵循法理办理相关案件,争取每一件案件都有理论上的代表性。2017年6月22日我参加旁听了十二届全国人大常委会第二十八次会议。当人大常委会一些委员在审议民事诉讼法、行政诉讼法修正案(草案)时提到,试点之前对这项制度心存疑虑,看到试点效果非常认同这项制度时,我的内心充满了无法形容的激动。2017年6月30日,我有幸与胡卫列厅长、贾小刚副厅长一起出席最高人民检察院召开的“全面实施检察机关提起公益诉讼制度,依法保护国家利益和公共利益不受侵犯”的新闻发布会,向记者介绍了试点期间如何把握法律与政策的经验做法。我借调与挂职的四年,正是中国特色行政检察制度基本建构的重要时期。幸运的是,我有机会全程参与行政检察,特别是检察机关提起公益诉讼制度的研究论证和制度设计、公益诉讼地方报批案件的审批和司法实践的指导工作,深度介入公益诉讼试点方案、修法议案、两高司法解释的起草及审议工作。将我的所学运用到这项工作中,也为中国特色的行政检察制度重构提供了一些智识上的贡献。

挂职经历难得。最高人民检察院开展学者挂职十多年,邀请的都是在京知名学者,从未有过京外学者挂职。而我既无名气,还有倔脾气,处事不够灵活周到。结束挂职后,我反思自己的长处除了专业对口外,恐怕就是思无邪、行无羁、身无恙吧。当时领导跟我约法三章,工作重心放在高检、谨言慎行。我都答应了,也严格遵守了。但我本质上仍然一名教师,特别注重传道授业解惑之类的事情。在挂职期间,我主管了民行厅的检察公益诉讼公号,也推动了重点领域公益诉讼关键技术研发列为国家重点攻关计划的研究项目之一。2017年7月1日民事诉讼法、行政诉讼法修改实施后,检察公益诉讼工作全面展开,公益诉讼培训任务十分繁重。但仅依靠几期培训班,很难短期内改变民行检察人员的知识结构。我向指导处处长邱景辉提意见,为什么民行厅不能自己办个公号用于指导各地办案。邱处能力超强,很快就把公号申请下来。公号取名为检察公益诉讼。“检察公益诉讼”是2016年检察官学院学报约稿时,高家伟教授和我不约而同地在文章名称中使用的术语,用来特指检察机关提起的公益诉讼,以区分于由其他主体提起公益诉讼。公号在很长一段时间里,由我跟行政二处的书记员姜勇子一起负责。公号每周更新两至三期,将典型案例、规范文件与办案经验、各地先进个人、办案心得以及相关学术著作等内容定期推送给检察官们。在全面开展检察公益诉讼工作的初期,各地急需了解相关信息,公号发挥了很好的引领与指导作用。我结束挂职半年之后的某一天,已经是公益诉讼厅厅长的胡卫列同志转发了一张纸条的照片给我。在某省公益诉讼视频讲座上,现场有人递纸条向他提问检察公益诉讼公号为什么停办了?同志们说从这个公号里学习了很多东西。我想他是想通过同志们的反应对我之前的工作表达肯定吧。因为公号的宣传作用,检察公益诉讼这一有明确指向性的术语也逐渐受到各方认同。两高起草关于检察机关提起公益诉讼适用法律的司法解释时,最高人民法院的同志建议直接采用检察公益诉讼这一专门术语。2018年3月2日《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》公布后,“检察公益诉讼”成为了一个正式法律术语。

行政检察改革最让人诟病的是扩权的正当性。对于公益保护任务繁重的大国而言,我国公益保护力量是严重不足,而非过剩。但是无论是试点期间还是修法之后,各方都担心检察公益诉讼会侵占社会组织办理公益诉讼案件的空间。对于各界对检察公益诉讼制度的质疑,经领导批准,我代表最高人民检察院参加了一些学术活动,以学者客观中立的态度积极回应相关质疑,反馈检察公益诉讼办案的真实情况。财新杂志做过一次关于公益诉讼的专题报道,某个社会组织负责人说检察机关办理公益诉讼只敢拍苍蝇不敢打老虎,我接受采访回应道,这种误解是因为不了解行政执法下沉的规律。攻击的任意和无依据与检察院的冷静应对形成鲜明对比并引发热议。我始终恪守克制严谨的学术态度,立场从不游离,就事论事,既不苟同也不盲目鼓吹,以平和的态度回应各方意见。所谓志苟立矣,若无毅力以持之,则立于今旦者可弃于明日,立于今年者可弃于明年,虽立与不立等耳。正是因为恪守了严谨客观的学术立场,我的很多观点在正式出台的相关文件和规范中得到了采纳。

从借调到挂职,我先后在最高人民检察院民事行政检察厅工作了近三年,与同事们结下了深厚的友谊。“君子周而不比”。我待人接物不算亲切,与同事私下接触也不多。但当结束挂职时,我还是深切感受到了同志们对我的依依惜别之情。当写下这些文字时,过去一些场景纷纷涌上心头。需要感谢的人太多,真不知道从何说起。2018年底我调入中国政法大学法治政府研究院工作。尽管结束挂职后离开了一线检察工作,但我仍以研究者的身份关注并参与检察事业的发展。2019年,我的思考和脚步未曾停止。


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