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杨军:反垄断行政执行的司法规制途径

| 时间: 2018-10-16 15:33:56 | 文章来源: 《法律适用》2018年第15期


【摘要】 反垄断行政执法机构依法执行行政处罚和行政责令,是行政权得以实现、违法行为得以纠正、侵害状态得以终止的关键环节。通过司法保障和监督反垄断行政执行,使行政执法机构、责任主体、被害主体均有获得司法救济的机会,对于依法行政、维护市场竞争秩序和加强社会治理制度建设均有积极意义。本文试分析研究反垄断行政执行的司法规制法律依据、主体、对象、程序和审查重点,以期为发展完善反垄断执行制度建言献策。

【关键词】 反垄断;行政执行;行政可诉性;司法规制


  一、反垄断行政执行的现状及司法规制障碍

  行政执行是行政执法的下位概念,系指行政主体依据法定职权和程序把行政决定、命令和处罚变为现实法律关系的权力行为。[1]在反垄断执法的意义上,亦即反垄断执法机构经过对涉嫌垄断行为的调查,在作出行政制裁决定之后,依据法定职权和程序落实法律责任的权力行为。

  反垄断执法的行政执行,是反垄断执法机构落实行政意志的行为,也是垄断违法行为主体承担法律责任、依法履行被科处法律义务的行为,还意味着其他市场经营主体重获公平竞争机会、消费者所遭受不法侵害得到排除。研究依法实施和司法规制反垄断执法行政执行的意义在于:第一,反垄断法作为经济法部门法,同时体现和追求保障公法执行效力和保护私法主体权益的双重价值;[2]第二,贯彻落实全面依法治国。随着商务部、发改委、工商总局的反垄断执法权力合并归属于国家市场监督管理总局执法机构的改革推进,对执法执行工作提升效率、权威和稳定有积极作用;[3]第三,具有加强社会治理的意义。兼具政府治理、社会调节、居民自治属性和价值,契合习近平总书记在十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求,理应成为加强和创新社会治理的有效举措;[4]第四,在对外开放和推进全球化方面,当前正处于中美贸易摩擦的特殊时期,加强规范竞争行为有利于增强国际竞争力,在WTO框架下就反倾销、反补贴等争端和他国积极对话磋商,保障国民经济利益。[5]

  《反垄断法》53条规定,对反垄断执法有关决定不服的,可以依法提起行政诉讼。《行政诉讼法》规定行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼,则行政执行概不例外。《反垄断法》和《行政诉讼法》衔接配套,从制度上说,相关社会主体有权就反垄断执法行政执行提起行政诉讼寻求司法救济;从理论上说,通过赋予诉权保障制衡,能够有效规范和助力反垄断机构依法开展行政执法执行工作。

  但是,从司法实践中看,鲜见此类诉讼。2018年初,山东省高级人民法院发布“2017年度行政审判白皮书”,显示该省全年共受理各类行政案件43427件,特别是行政非诉案件增幅较大,同比上升38.3%;[6]行政案件跨区划集中管辖先行试点单位兰州铁路运输中级法院[7]发布“2017年度行政审判白皮书”,显示2016年12月1日至2017年12月15日兰铁两级法院共受理各类行政案件1536件,同比上升50.44%。[8]上述报告中并未体现出受理审判反垄断行政执法执行案件及相关非诉案件的信息。这和实务中法院行政审判受理其他领域行政执法及非诉行政执行案件数量庞大的形势大相径庭;[9]也和民事诉讼中垄断纠纷案件逐年攀升的情形形成反差,[10]反映司法对反垄断行政执行的规制之路并不顺畅。

  究其原因,首先,在于缺乏司法审查反垄断行政执行足以依据的法律规范体系。反垄断归责和处分具有其自身专业特点,但在执行环节只有原则性规定,对执法机构的权力设置不具体,缺乏可操作性,执法又弱,法律上没有关于立案、调查、听证、裁决等一系列程序性规定,在困扰执行者的同时,也很难保证司法者对执行实行有效规制。[11]对两岸反垄断法进行比较研究的学者指出,“我国台湾地区‘公平交易法’第26条明确规定由‘公平交易委员会’依职权执行,大陆《反垄断法》38条只是明确赋予了反垄断执法机构的调查权,而对于进一步的处理权则没有规定;对于私人执行来说,相较于台湾地区,大陆目前的规定也是相当模糊的”。[12]

  其次,反垄断法律责任的设置和行政处罚、行政强制法律存在不配套之处。以行政责令的执行为例,究竟由谁请求执法机关责令改正,应在多长时间内责令改正,不予改正的法律责任是什么等都缺乏明确的规定。[13]《反垄断法》将行政责令设置于行政处罚及民事、刑事责任之前,但《行政处罚法》23条“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的行文结构与此相反,体现两者对行政责令的地位、适用顺序存在立法理念上的不一致。有文章指出,“责令性行政行为的法律属性的认定在司法实践中存在争议,在实践认定中需具体问题具体分析”。[14]

  第三,司法机关审查反垄断行政执行的研究薄弱。根据《行政强制法》,公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,学理上称之为“非诉行政执行”,这是行政诉讼体系中得由行政主体主动提起司法介入规制的唯一程序。反垄断法学研究中对反垄断非诉行政执行及相对人合法权益维护的研究缺如,对第三人私主体通过行政司法介入、监督反垄断行政执行更是鲜见论述。

  反垄断行政执行中司法规制的缺位,导致《反垄断法》预设的多条诉讼救济途径湮没难寻,该法第7章“法律责任”所涉9个条文中,涉及行政法律责任7条、刑事法律责任2条(第52、54条)、民事法律责任1条(第50条)。如上所述,诉讼拥塞于唯一一条民事法律责任所架设的“独木桥”上,而设置有7个条文之多的行政法律责任,主要依靠行政执法机构贯彻落实,于司法机关监督、规制、救济而言,无异于制度空置、空转。因此,学界有观点指出“我国缺乏合理的,私协调机制。我国反垄断法私人实施制度并不发达,反垄断法的实施主要依赖行政主导的模式”。[15]

  在现有的法律框架内,研究反垄断行政执行的“最后一公里”在司法监督下付诸实现的课题,对解决上述问题具有很强的实效性和可操作性。厘清反垄断行政执行与行政司法衔接之路,有利于保障“三合一”改革后的反垄断执法机构及时、依法、规范追责;有利于一般社会主体拓展司法救济途径,切实保护自身权益;有利于社会主体自觉规范市场竞争行为,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动;有利于培育公平有序的市场,增强国际竞争力。

  二、反垄断行政执行纳入司法规制的途径分析

  (一)反垄断行政处罚和行政责令均可纳入司法规制

  反垄断执法机构通过落实垄断行政法律责任,实现制裁和纠正的目的。[16]根据《反垄断法》,垄断违法行为主体主要承担两类行政法律责任,一是行政处罚,如没收违法所得(46、47条)和罚款(第46、47、48条),二是行政责令(第46、47、48条)。因此,司法能否对反垄断行政执行进行全面审查和规范,取决于反垄断行政处罚、行政责令是否具有行政可诉性。

  《行政处罚法》8条明确将没收违法所得和罚款规定为行政处罚的种类,《行政诉讼法》12条明确规定没收违法所得和罚款可诉,和《反垄断法》对行政处罚的设定吻合。

  行政责令行为是否可诉,则需要考量其是否属于《行政诉讼法》2条所规定的“行政行为”。争议来源于学界对行政责令行为的法律属性尚未形成一致观点,有如“行政处罚说”,从恢复被侵害的权利秩序或使侵害不再继续的目的,或从申诫的目的出发,将诸如责令改正、停止违法行为等视为一种新的处罚种类,即救济罚;“行政命令说”,强调行政机关必须在处罚的同时责令纠正违反行政管理秩序的行为,因此认为责令行为本身不具独立性;“监督措施说”,从语意解释角度出发,提出行政责令和检查、暗访一样,均为实施有效监管而为;“混同说”,主张行政责令行为在不同的法律条文中具有不同的法律属性,其法律属性应为行政处罚的附带结果,借助用于消除违法行为;[17]还有的直接认为行政责令行为属于具体的行政行为,不必对其作出更加细致的归类。[18]也有学者着眼于研究不同结构类型所体现出的不同法律规范功能,以期构建典型的行政责令行为规范模型,按照这一分类方法,反垄断行政责令所归属的类型顺序为:行政责令规范;外部责令行为规范;行政命令属性的责令行为规范。[19]根据我国台湾地区“公平交易法”第41条,“公平会”依据该法享有的行政处分权包括“命令停止、改正或采取必要更正措施”,适用“命令”规范模式;[20]日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》第7条同样规定,公正交易委员会可以“命令事业者⋯⋯停止违法行为,或转让部分营业以及为排除违反这些规定的其他行为而采取必要的措施”。[21]

  兼采上述观点中的共识部分,我们可以对反垄断行政责令的属性进行如下归纳:

  第一,通说认为责令行为属于行政行为。反垄断法意义上的行政责令行为是依据《反垄断法》所预设的行政责令法律规范,适用于特定行政相对人即各类型垄断行为人的行政行为,因此,和抽象行政行为具有明显区别,应当属于具体行政行为范畴。

  第二,主流观点认为其属于行政命令行为。即对外产生行政效力,并对行政相对人设立义务,从而产生新的权利义务法律关系。

  第三,无论从哪一角度论述,均无法否认反垄断行政责令本质上是对行政相对人课以的一种法上的不利益即设立义务。这和《反垄断法》将行政责令和行政处罚并列但有所区别地共同作为法律责任形式的立法模式和精神也是契合的。

  基于上述三点属性,反垄断执法机构决定和执行行政责令行为具有行政诉讼法意义上的可诉性。这和《反垄断法》的规定是一致的,根据该法53条,对反垄断执法机构作出的行政责令决定不服的,可以依法提起行政诉讼。

  (二)反垄断行政执行行为可独立纳入司法规制

  厘清反垄断执法中行政处罚行为、行政责令行为具有可诉性的后继问题,是相关行政执行行为是否可诉。争议焦点在于执行是否能够从执法的整体中独立出来,作为单独的可诉行政行为。从以下几个方面考察,我们可以得出肯定性的答案。

  1.立法允许提请司法监督反垄断行政执行行为。《行政处罚法》8条规定罚款、没收违法所得属于行政处罚;《行政处罚法》23条规定“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”,反映出立法者认为行政责令可以作为行政处罚的补充或附随行为;[22]该法第6章专章规定“行政处罚的执行”,第51条规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取申请人民法院强制执行的措施,实现了《行政处罚法》和《行政强制法》非诉行政执行制度的衔接,因此,反垄断执法机构可以申请司法审查强制执行。《行政处罚法》6条规定,公民、法人或其他组织对行政处罚享有行政诉讼权。据此,也可以将反垄断行政执行行为交付行政司法审查。

  2.邻近法律部门的判例支持司法审查行政执行。在“中国裁判文书网”以“行政案件”为案由和“公平交易局”为当事人关键词输入查询,可以发现2013年至2017年间至少有11件工商行政管理局公平交易局基于反不正当竞争执法向人民法院提出强制执行申请的既判裁判文书。从法律责任内容看,有4件申请人民法院同时准予执行行政责令和行政处罚;[23]从法律责任依据看,4件依据《反不正当竞争法》,[24]2件依据《商标法》,[25]1件依据《欺诈消费者行为处罚办法》,[26]说明反不正当竞争执法中已依据多部法律适用非诉执行;从诉讼效果看,有4件原告自愿申请撤回强制执行申请被裁定终结执行,[27]其余7件均被裁定准予强制执行,说明无论在非诉强制执行还是通过司法规制促进私人自行执行方面都取得较好的社会效果。虽然此类案例数量尚少,地域相对集中,适用的法律种类比较单一,但已足为反垄断非诉行政执行提供有益借鉴。

  3.与国际研究接轨。在行政法领域,《行政处罚法》《行政强制法》等法律相继实施后,对行政处罚的执行、行政机关强制执行和申请人民法院强制执行相关问题已有较多研究,积累了丰硕成果。在竞争法领域,对违反《反垄断法》《价格违法行为行政处罚规定》《反价格垄断行政执法程序规定》等规定构成经营者集中等涉及价格违法的行为,价格执法机构作出课处行政责任决定后,针对不履行决定的公民、法人或者其他组织,依法行政强制执行及申请人民法院强制执行等实务问题,有较为集中的研究。[28]另外,也有学者注意到,经济法所涉及的反垄断、消费等案件应当完善司法执行的标准。[29]还有的学者通过域外法比较,强调反垄断执法中的司法最终终审权,借鉴指出美国反托拉斯法规定执法机关和司法机关在查处案件中的分工、衔接和配合;德国当事人可对公平交易委员会裁决提出抗告,法院设置专门法庭审理等。[30]关于反垄断制裁执行的可诉性,在近年引进的译著中也能找到理论和实践依据:

  美国私人实施联邦反托拉斯法的司法实践中,美国最高法院确立了“对于请求禁止令(可能还要进行剥离)和索取赔偿的诉讼,‘反托拉斯侵害原则’同样适用”的判例。[31]德国经济法学认为,“对私人经济主体来说,必须存在着能够采取法律行为对立法和行政措施提起诉讼的可能性”,“如果有人提出因公共权力使他的权利受到损害,那么通向各个法院部门(行政法院,州法院,财政法院)的用法律解决问题的途径为其敞开”;[32]德国反不正当竞争法(UWG)第1条还对国家竞争行为作出规制,实践中对国家竞争行为有不同的司法审查途径包括民事法庭、普通和专门行政法院,“对要求法律保护的私人来说,有效的保护意味着其不用再担心国家行为”,且同样探讨“民事法院在法律保护中占据主导地位正是由于行政法院的过度谨慎和退缩造成”的实务问题。[33]欧盟竞争法中,任何自然人或者法人对于欧盟委员会未履行竞争法规定职责的违法行为,均有权向法院起诉,但是根据判例要求涉及申请人的利益而非涉及其他人利益;当事人提起诉讼后可以申请针对罚款和责令行为的临时措施。[34]

  (三)反垄断行政执行司法规制的启动主体具有多元性

  结合上述文献分析研究,梳理我国现有法律依据,归纳总结可以得知,当前我国行政司法可以从多条路径介入审查监督反垄断行政执行,申请启动相关司法程序的主体具有多元性、广泛性和全面性的特点。

  1.反垄断行政执法机构申请非诉行政执行。根据《行政强制法》,行政相对人对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行。虽然有学者以行政责令行为与行政强制措施从法律性质、实施目的、前提和力度上均有明显区别为由,否定行政强制法律在行政责令行为中的适用。[35]但是,更多学者对行政责令可付诸非诉执行抱肯定态度,甚至有观点认为行政责令行为只能在行政强制执行中形成规范结构;[36]还有的观点认为,以行政强制执行为原则,以人民法院进一步监督行政权良性运行保障强制执行的公平的模式构建。[37]实际上,司法实务中人民法院对行政责令裁定准予非诉执行并不鲜见,很好地确保行政责令所确定的行政义务得以履行,对保障行政执行效率和权威提供了有力的司法支持。

  2.行政责任主体不服反垄断行政执行提起行政诉讼。该条和反垄断执法机构申请非诉执行类同对向关系,并且,行政责任主体所提行政诉讼,因其适用《行政诉讼法》关于“民告官”的基本规定,拥有更多的条文规范、更周延的审判程序,对确保其合法诉权和实体权利提供更加强大的司法保障。行政责任主体对反垄断执行不服提起行政诉讼的主要依据是《反垄断法》53条,该条赋予行政相对人通过行政诉讼自力救济的权利具有原则性和全面性,因此涵摄了行政相对人对反垄断行政执行不服提起诉讼。这一立法精神也和域外类似立法接轨,以欧盟竞争法为例,欧洲初审法院的管辖权范围包括:对于因不服欧盟委员会作出的罚款或者日罚款决定提起诉讼的案件有权同时从事实和法律两个方面进行审理,并有权对该决定作出予以撤销、减少或者增加罚款或日罚款的判决,其中“日罚款”指“对有关企业违反实体法的行为处以日罚款,或者是作为附加于停止违法行为的处罚方法,或者是作为附加于临时措施的处罚方法”;当事人向法院提起诉讼后可以申请临时措施,包括申请延期缴纳罚款,以及延期履行欧盟委员会决定责令当事人实施或者不实施的某种行为。当事人不服欧洲初审法院所作判决,包括暂缓执行欧盟委员会关于罚款、日罚款或者履行某种特定义务的决定等,都有权上诉至欧洲法院。[38]

  3.垄断被害主体对反垄断行政执行不作为提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第25条,除行政行为的相对人以外,其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起行政诉讼。《反垄断法》53条并未限定提起行政诉讼的主体,意即不排斥反垄断执法中被害人以第三人的身份通过行政诉讼寻求救济,这一救济和《反垄断法》50条赋予遭受垄断行为侵害的主体民事诉权具有契合的目的性和逻辑上的统一性,再考虑到《反垄断法》52条、第54条所涉涉嫌犯罪的行为,被害人同样具有刑事诉讼法上的举报权,构成被害人获得行政、民事、刑事全面司法救济的完整法律制度。强调反垄断行政执行中被害人行政起诉权具有以下积极意义:第一,和国际立法趋势接轨。如欧盟委员会对反垄断法的实施负主要责任,根据《欧共体条约》第230条,相关企业、个人、成员国包括受害人不服欧盟委员会的相关处理决定,认为其缺乏管辖权、程序违法、违反条约或滥用权力的,可以向欧盟法院起诉;又如美国在法律上通过特殊措施鼓励私法救济,任何因反特拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人、公司及联合会均可提起反垄断诉讼。我国加入WTO的承诺也确认了被害人对反垄断行政机关的最终决定可以寻求司法审查的机制,但“在《反垄断法(送审稿)》中对此却未明确”。[39]第二,有利于促进垄断行为人尽快停止侵害,恢复原状。特别是在反垄断执法机构未能及时、适当地履行行政责令行为,或垄断行为人怠于履行行政责令所要求的义务而执法机构又怠于监管督促之时,这一救济途径,可能较民事诉讼来得及时有效。第三,为后继的民事诉讼提供证据。反垄断私人诉讼中,被害人发现和证明垄断行为一向是实务操作的难点和重点,“原被告之间的力量失衡、司法救济被动性延迟以及现有的制度框架缺乏激励,极大地限制了反垄断私人诉讼的有效实施”。[40]有学者认为,在反垄断后继民事诉讼中,应当以反垄断执法机构的决定作为初步证据。[41]被害人通过诉讼督促行政执行,可以促使人民法院行政审判部门将反垄断执法机构先期搜集据以作出行政责任认定的证据材料以及当事人怠于履行责令内容的证据材料转化成为司法证据,并产生既判裁判,为被害人通过民事诉讼主张权利奠定较好的证据基础。

  4.可能遭受反垄断行政执行行为侵害的其他主体提起第三人行政诉讼。第三人诉讼制度源起于行政行为的复效性,即行政行为的双重或多重效力,对他人的权益可能产生间接影响,在竞争法领域中,实务中已经积累了一定司法经验的当属行政许可第三人诉讼,即某一行政许可的作出,有可能对未被许可的同业竞争人从业权利产生影响。[42]允许第三人参加行政诉讼,有利于杜绝反垄断执行溢出法定职责导致职权滥用,从更广泛的角度实现了执行效率、公正和维护市场经济秩序平稳的双重目的。

  5.为探索检察公益诉讼预设空间。2015年7月1日,根据全国人大常委会授权,最高人民检察院在部分检察机关开展公益诉讼试点工作,强化行使检察监督职能,提起多起要求行政执法机关履行监管职责的行政公益诉讼。[43]司法体制改革的另一个趋势是,随着司法机关跨行政区域设置、跨专业设置改革,一些部门法领域打破刑事、行政、民事案件分类,实行“三合一”的归口管辖,以进一步提高司法工作专业化程度。《反垄断法》中对行政责任、民事责任、刑事责任进行了全面设置,实务中完全可能出现法律责任之间冲突和竞合的现象。基于“行政中心主义”的理念,我国台湾地区采