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关于我国食品安全标准的规范分析

法治政府网| 时间: 2012-10-24 12:28:27 | 文章来源: 《法律适用》

摘要: 食品安全标准是规范食品生产经营,保障消费者健康的重要技术规范。我国现行法规定的食品安全标准包括国家标准、地方标准和企业标准。食品安全标准具有规制性、对有限风险的容忍性、利益协调性及强制执行性等特点,其中强制执行性是对食品安全标准整体特性的界定,包括食品安全企业标准在内都具有强制执行性。食品安全是食品安全标准的上位阶概念,在特定情形下可以补充食品安全标准的适用。

关键词: 食品安全标准;特征;适用

 

2012年2月9日,黑龙江电视台“法制频道”播出了特别节目《“红牛”真相》,哈尔滨食品药品监督部门相关负责人在接受记者采访时表示,红牛饮料存在标注成分与国家批文严重不符、执行标准和产品不一致等问题。2月14日,红牛消费中心负责人接受《华夏时报》记者采访时表示,红牛所有的配方都是在食品药品管理总局的监管、批准下调制生产的,所以添加的食品色素和食品防腐剂,都严格遵循食品添加剂标准,红牛产品不存在任何安全隐患。哈尔滨食品药品监督部门很快认可了红牛的说法。在此事件中哈尔滨食品药品监督部门前后截然不同的表态,引发了外界的高度关注[1]。此事件直接呈现的问题是红牛饮料的标签所示的添加剂是否经过国家监管部门批准,深层次的问题是法规范之间关于食品安全标准规定不一致时,如何适用食品安全标准问题。本文基于对该事例所折射出的法律问题并结合学界和实务界对食品安全标准的的理解,试图对食品安全标准作一些基础性的研究。本文主要运用规范分析并结合案例分析、比较研究等方法,探寻食品安全标准的概念、性质及适用规则。

一、食品安全标准的界定

“法律概念是一个文化概念,也就是一个涉及价值的现实的概念,是一个有意识服务于价值的现实的概念。法律是一个有意识服务于法律价值与法律理念的现实。”[2]而法律的理念就是正义,食品安全标准所欲实现的正义是规范食品生产经营者的行为,保障消费者的健康权。虽然《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)没有对食品安全标准下定义,而是将食品安全标准直接作为法律概念加以规定,但是,《食品安全法》和相关法律对食品安全标准的内涵和外延作了相应的规定,通过对此类规范的分析,可以得出食品安全标准在法规范层面意义上的定义。

(一)食品安全标准的内涵

食品安全标准的内涵包括:食品安全和标准两个层次。首先对食品安全的认识。我国的《食品安全法》第99条第2款对食品安全作出了界定,所谓的食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全的法律定义包括两个方面:对人体没有危害并符合应有的营养要求。在学理上可以将之概括为,无害性和营养性。无害性和营养性关注点不同,无害性侧重食品的卫生要求,营养性则对食品的内在品质的要求。法律概念意义上的食品安全不同于日常用语中的食品安全,日常用语中的食品安全一般只关注食品自身的清洁无毒无害问题,但是营养是食品的基本成分问题问题,对平衡健康与疾病的关系具有重要意义。在特定的食品中,营养性的要求可能尤为重要,如婴幼儿奶粉[3]。营养性的要求是食品安全的内在要求,也是食品的质量问题。有的学者将食品不符合应有的营养要求的问题仅作为食品质量问题来认识,而没有从食品安全高度来审视食品的营养要求是不正确的。[4]

何谓标准,《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)中没有规定,但在国家质检总局制定的《GB/T200001.1—2002》中,将标准称之为,“为了在一定范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用的和重复使用的一种规范性文件。”[5]学界对标准的认识基本一致,即标准是生产经营的技术依据,但是对于标准性质有不同认识,主要观点有:一是实质法规范说。该观点认为,在我国,根据授权根据、制定程序、公布与否、外在形式等形式意义上的判断标准来分析,标准(技术标准)不具有法律规范的外观;但是根据是否对人有约束力的实质意义的判断标准为依据,标准(技术标准)作为事实认定构成要件判断的根据,以及行政活动中的重要依据,对行政机关产生了自我约束作用,对私人产生了外部法律效果,因此标准(技术标准)的功能与社会规则体系中法律规范的功能几乎一致。[6]实质规范说的立足点基于标准的效力,认为其效力与法规范的效力实质相同因而是实质意义上的法规范。二是法律事实说或证据说。该说将论域限于强制性标准,认为我国现行强制性标准是强制性的技术规范,不属于正式的法律渊源,不能作为法院的审判依据或为法院参照适用。作为技术规范性文件,符合强制性标准可以一种法律事实或证据加以援引,但并非一定能作为符合相关法律的抗辩事由。[7]该观点从司法裁判角度出发,法规范应具有普遍约束力,而强制性标准对法院裁判不具有约束力,因而不是法规范。但是技术规范在司法裁判中的作用不是其功能的全部,该观点忽略了技术规范在行政管理中的作用,强制标准对管理者和被管理者都有拘束力,因而该认识有失偏颇。三是技术法规说。该观点所探讨的是强制性标准,认为强制性标准是被技术法规所引用的标准,是技术法规的一部分,因而是技术法规。[8]该观点存在的问题是将强制性标准的存在形式局限于技术法规引用这种形式,然而强制性标准并不仅限于法规范,还包括准法规范[9]和自治性规范[10]。笔者倾向于第一种观点,但是亦有区别。通过分析标准的外在形式,可以清晰地辨明有些标准不仅具有法规范的内在特征,还具有法规范的外在形式。如以法规范对社会关系主体的行为有约束力的判断基准出发,我国食品安全标准是实质意义上的法规范,并且部分食品安全标准不仅具有实质意义上的法规范属性,而且还有形式意义上的法规范属性,如卫生部制定和公布食品安全国家标准。因此我国食品安全标准是对相关生产经营者的活动的行为规范,具有实质法规范性质,其中部分规范还具有法规范的外在形式。

(二)食品安全标准的外延

从概念外延角度分析,我国《食品安全法》从两个角度对食品安全标准的种类予以规定。依据食品生产经营中的所涉及不同方面来划分,食品安全标准分为:成分标准、技术标准、标识标准、设施标准、管理标准等。这里的技术标准是狭义上的技术标准,是指制造加工食品、添加剂、器具和容器包装的方法、技术的基本要求。与我国的立法相似,日本的食品安全立法也没有直接对食品安全标准下定义。有学者基于日本的食品安全立法实践,从食品安全标准的外延角度,将日本的食品安全标准理解为,“为了确保食品的安全,厚生劳动省大臣对食品、食品添加剂、食品残留化学物质、食品容器包装、食品标志等设定的成分规格、制造、加工、使用、调理和保持方法的标准以及对特定的人员的资格要求。” [11]

从食品安全标准的制定的主体和适用范围角度划分,可以将食品安全标准分为:国家标准、地方标准和企业标准。但是也有学者将食品安全企业标准不纳入我国食品安全标准体系中,其认为食品安全标准是政府管理部门为保证食品安全,防止疾病的发生,对食品中安全、营养与健康相关标准的科学规定。 [12] 《食品安全法》规定中已明确将企业标准作为我国食品安全标准的一种,因此将食品安全标准的制定主体仅局限于政府管理部门,将企业排除在标准的制定主体之外,进而否定企业标准是一种食品安全标准的的理解,是明显违背现行法规定。笔者认为,这种误解可能源自将食品安全标准规范与食品安全标准管理规范混同,食品安全标准管理规范是立法机关及政府部门基于食品安全规制的需要而在食品安全标准制定及实施等方面事项作出的规定,因此食品安全标准规范与食品安全标准管理规范是不同,不能将食品安全标准管理规范的制定主体与食品安全标准的制定主体等同。

二、食品安全标准的特征

食品安全标准是建立在科学分析的基础之上,为实现食品安全目标而制定的技术规范,如对事物中成分危害性的判断,同时又因其涉及食品消费者、食品生产经营、社会中介组织等多方主体的利益和责任的配置,因此其制定需适当考虑食品安全标准的社会属性。由此决定了食品安全标准具有科学属性和社会属性的双重属性。具体而言,食品安全标准的特征包括:规制性、对有限风险的容忍性、利益协调性和强制执行性。根据讨论重点不同,本节讨论前三个特征,强制执行性在本文第三节探讨。

(一)规制性

食品安全标准是保障食品安全,规范食品生产经营行为的技术规范,是政府干预市场自由的工具。以规制的程度不同,标准可以分为三类,分别代表三种不同的干预强度。一是目标标准。不对供应商的生产作出具体的规定,但若出现特定的损害后果则需承担刑事责任。二是性能标准。要求进入供应阶段的产品或服务必须满足特定的质量条件,而让生产商自由选择如何满足这些标准。三是规格标准。强制要求生产商采取特定生产方式或材料,或者禁止使用特定生产方式和材料 [13] 。食品安全标准主要属于将第二类和第三类标准形式结合。以国家安全标准《速冻面米制品》(GB19295-2011)为例,该标准对速冻的定义是使产品迅速通过其最大冰结晶区域,当平均温度达到-18℃时,完成冻结加工工艺的冻结方法;制品微生物限量应符合特定的要求,每批产品要采5样件,而且任何一件产品中都不能有一个沙门氏菌检出。从规制性质来分类,食品安全标准的规制性质是社会规制。社会规制,是以保障人民的生命健康,确保人民的生活秩序为目的而进行的规制。社会规制包括对人的规制和对物的规制。对人的规制,是指对从事有关人民生命健康以及与人民生活密切相关的事业的人进行的各种资格方面的规制。对物的规制,是指为确保生产设备及生产物的安全和质量所进行的试验、检查、监督、认定、确认及检疫等规制 [14] 。食品安全标准既有对人的规制也有对物的规制,如《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》中对食堂的设施及对食堂从业人员的卫生要求 [15] ,其中对食品设施的要求,是对物的规制;对食堂从业人员的卫生要求,属于对人的规制。

(二)有限风险的容忍性

判断食品是否食品安全,必须有科学依据,这个依据也是食品安全标准制定的基础。科学不同于理想。食品安全的理想状态是完全排除危害,实现绝对意义上的安全。但是伴随着分析技术的提高,人们逐渐认识到食品安全零风险是不可能的,只有在客观上承认风险的存在,并对其作出科学的评价,进而努力降低风险,才是可行之道。美国食品安全立法实践中有个著名的事例—德莱尼条款存废之争,是科学认识食品风险的最好的佐证。所谓德莱尼条款是指《1958年美国联邦食品、药品和化妆品法》第 409条的规定。该条规定:任何添加剂若被发现经人或动物食用后致癌 ,或者在经过适于判断食品添加剂安全性的检测后被发现在人或动物中致癌 ,均不得被认为是安全的。德莱尼条款的核心内容是针对致癌的添加剂设定了只考虑风险不考虑收益的零风险标准。自德莱尼条款诞生之日起,关于其合理性的争议就一直存在。争议的结果是《1996年食品质量保护法》 对《1958年美国食品、药品和化妆品法》进行了重大修订 ,废除了德莱尼条款对杀虫剂残留的适用,以统一的可忽略风险标准取代了德莱尼条款的零风险标准,从而使关于德莱尼条款的争议暂时告一段落 [16] 。我国食品安全法也引入了风险分析原则,规定食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准的科学依据。食品安全标准中,诸如农药残留指标等指标正是建立在风险分析的基础上,因此符合食品安全标准的食品不是绝对安全和没有任何风险的食品,而是相对安全食品。

(三)利益协调性

食品安全标准是各方利益协调的结果。“标准作为一种利益分配工具,在横向方面涉及标准拥有者和其他竞争对手和消费者的利益;在纵向方面则涉及企业利益、产业利益和国家利益。” [17] 标准的制定不仅涉及国内相关利益主体的权益协调平衡,还事关一国与他国的贸易关系。食品安全标准制定应首先保障消费者消费安全,同时又要兼顾食品生产经营者的利益和国际贸易的需要。我国的《食品安全法》中关于食品安全国家标准的制定充分体现这一考量因素,该法规定制定国家标准应依据食品安全风险评估结果,参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果,并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。 [18] “最终标准的制定,常常包括了一个可被最恰如其分的记述为协商形式的过程。多方当事人参与其间,每个团体都有着自己的目标。” [19] 例如我国《< 食品安全国家标准:粮食>(征求意见稿)编制说明》有关毒麦指标继续保留的说明反映出制定者的考量因素是多方面的。由于毒麦的污染主要发生在欧洲地区,我国很少污染,指标设置较为严格,可以有效的调控和阻挡粮食的进口。由于修订粮食国家安全标准关系利益主体,不仅是消费者,还有粮食的生产和经营者,并且伴随我国对粮食进口的依赖程度的增加,标准与他国的粮食生产和经营者的利益也紧密相关。而保留现行的毒麦指标,有利于保护我国的粮食生产经营者的利益。再如,农业部门1986年制定的《生鲜乳收购标准》(GB/T6914-86)将每毫升生乳中所含菌落总数分为50万、100万、200万、400万四个等级。而新标准取消分级,将菌落数标准调整为200万个/毫升,新标准考虑到我国奶牛养殖业现实情况,兼顾了消费者和奶牛养殖户的利益 [20] 。

 


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