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伏创宇:高校行政案件中正当程序适用的困境与基础重述

伏创宇| 时间: 2020-07-21 21:41:29 | 文章来源: 《求索》2020年第4期

高校行政案件中正当程序适用的困境与基础重述


伏创宇

(中国社会科学院大学政法学院 副教授)


【摘    要】 在高校行政案件领域,正当程序的适用局限于尚未系统化的法律方法,在适用逻辑上一般遵循最低限度的程序性权利或对相对人权益的影响程度,这忽视了高校处理程序背后的多元基础。除了着眼于权利保护,正当程序在高校治理中还具有促进学术自治与维护国家监督的重要使命,因而司法审查不应拘泥于相对人的外部参与,还应当深入决定的内部过程。我国高校行政案件中正当程序的适用应当明确规范依据,确立法定程序适用优先,依循参与、民主与专业的类型化导向展开。

【关键词】大学治理;正当程序;高校校规;国家监督


大学治理是法治社会建设的组成部分,而正当程序是大学治理及其监督的重要机制之一。首开先河适用正当程序解决高校行政争议的当属“田永诉北京科技大学案”的裁判,其至今在教育行政案件中得到频繁适用。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)从未明确正当程序的适用,司法实践对此却十分重视。为避免司法对大学治理的干预,法院往往愿意借助正当程序原则来对高校的处理决定进行合法性审查,且多集中于是否告知与送达、是否听取行政相对人的陈述与申辩等事项,其积极意义不容小觑。从正当程序的适用基础来看,是否对学生的权益产生重要影响蕴含在裁判的说理中,该种正当程序观忽视了高校行政案件背后国家监督与大学自治的二元关系,简单地将国家行政的程序机制进行移植。这种不足在“于艳茹诉北京大学案”等案件出现后更显捉襟见肘。在理论研究上,将大学治理类比一般行政管理适用正当程序的观点仍不少见,正当程序在大学治理中的特殊性尚未得到充分关照。正当程序在大学治理中不仅具有成员权益保护的积极功能,还具有促进学术自治与维护国家监督的重要使命。


一、正当程序在高校行政案件中适用的方法困境


广义上而言,“正当程序”一词不局限于法定程序,后者仅指通过法律规范确认的行政程序。狭义上的正当程序概念则意图弥补法定程序的局限,在法定程序存在空白或模糊的情形下通过学理或司法对之进行扩充。尽管正当程序在大学治理中未得到完全承认,有法院在个案中以“关于学士学位授予与否的送达问题,因法律规范没有规定必须送达的法定程序”为由拒绝适用正当程序,或可归咎于《行政诉讼法》仅将“违反法定程序”作为司法审查的标准,但正当程序的适用已成为行政诉讼实践中的普遍共识,个别教育立法如2017年修订的《普通高等学校学生管理规定》第54条已将正当程序确立为约束学生纪律处分的重要原则。

除了国家立法确认的程序外,高校颁布的校规往往也会涉及程序问题。校规并不具有如国家立法般的法律效力,其所确立的程序规则不能当然地被归入法定程序,由此引发何为正当程序的追问。国家立法对程序的规定缺位,大学的程序规则具有何种法律效力?如果国家立法与大学校规都缺乏相关程序规定,又该如何探寻正当程序?司法实践中,首先探寻法律规范中的程序规则,继而在法定程序缺位的情形下进行类推适用、承认高校校规的效力,甚至进行超越法律规范的法律续造,成为正当程序适用的重要方法。

(一)法律规范内的解释

如果在法律规范所能涵盖的范围内进行解释,应当属于法定程序的适用,最高人民法院指导案例第6号对《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第42条听证程序适用的情形的“等”字的含义作出阐释,将“没收较大数额财产”纳入其中,即是典型范例。通过文义解释、体系解释、历史解释、目的解释、合宪性解释等方法阐明法律规范蕴含的程序要求,而不是超出法律规范进行法律续造,是正当法律程序适用的首要选择。如《普通高等学校学生管理规定》明确开除学籍应当由校长会议决定,但高校在此之外还被法院课以了“对参会者发言予以详细的记录”的程序义务。“被告虽提交了校长办公会记录,但却流于形式,太过简单,开除学籍是对学生违规违纪行为最严重的一种处分,作为校长办公会,应当郑重研究,并对参会者发言予以较为详细的记录。”该裁判通过目的解释的方法对何为“校长会议研究决定”的程序进行了解构,值得肯定,只是“对参会者发言予以详细记录”背后的正当程序法理缺乏更深入的阐释,一定程度上反映了我国司法对此还缺乏系统的逻辑与框架支撑。

(二)立法的类推适用

法定程序的类推适用在教育领域以外的其他行政案件中出现过,在“邱正吉等不服厦门市规划局规划行政许可案”中,法院实质上将此案中“规划许可变更”所产生的权利影响状态类比于“规划许可实施”所产生的利益关系,从而得出规划许可调整没有举行听证程序导致“违反法定程序”的裁判结果。

面对高校行政程序的缺位,类推适用《行政处罚法》成为正当程序适用的可选路径。如针对取消学籍应当适用何种程序的争议,法院主张:“取消学籍不属于教育类行政处罚,但取消学籍对徐某某的学习、生活具有重大影响,上诉人作为具有对学生教育管理权限的部属高校,在作出具体行政行为时,应当遵循正当程序原则。”

(三)承认高校校规的效力

基于大学自治,高校有权在国家立法缺位的情形下制定程序规则,或者在国家立法的基础上制定更为严格的程序规则。高校程序规则的法律效力在一些个案中遭到直接否定,即便其设定了法律规范外有利于高校成员权益保护的额外程序,因其为内部规定被拒绝纳入行政诉讼“应当依据或参照的法律范围”。也有的法院未从根本上排除高校程序规定的适用,而是将其合法作为适用的前提,若高校的程序规则与国家立法相抵触,则不应具有法律效力。如某大学的《研究生学术不端行为处理办法》规定“学位评定委员会”为研究生学术不端行为的评决机构,被法院认为违反《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第16条“学术不端行为举报受理后,应当交由学校学术委员会按照相关程序组织开展调查”的规定,其适用效力随之被否定。

高校的程序规则在不违反国家立法的前提下具有法律效力,如有大学在《普通高等学校学生管理规定》第56条“学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”的基础上通过校规自我设定“应当告知学生有要求听证”的义务,法院承认其具有“法”的效力,其理由有二,一则不违背国家立法的本意,二则大学自我设定较上位法更为严格的程序性规范,有利于充分保障受教育者的合法权益。有的法院直接将高校校规视为“法”的范畴,违法校规的程序规定即属于“违反法定程序”,这种观点值得商榷。高校的程序规则固然能减轻法院适用正当程序的负担,仍然需要接受合法性审查与是否符合正当程序原则的双重检验。

(四)超越法律规范的法律续造

在国家立法与大学校规都未明确相关程序的情形下,法院在司法实践中也会基于正当程序原则的要求直接创设一些程序规则,如大学的学位评定委员会在作出撤销学位决定时“没有如实、完整记录讨论和表决情况,会议记录不能反映会议实际情况,决策过程亦不符合程序要求”被认定为违反“程序正当基本行政法治原则”。这种正当程序的适用未援引任何具体法律规范,已经脱离规范从事法律续造。

超越法律规范的法律续造作为正当程序适用的一种途径,在司法实践中的运用极为谨慎,这是因为何谓“正当”的问题具有“不确定性”,可能导致行政主体“对行政程序的合理性无法作出周延、完整的预见”。或许正是基于这种忧虑,实践中一般只是强调高校对学生做出不利决定前应当履行听取其陈述与申辩、在作出决定后履行送达与告知救济权的义务,在一些立法如学位授予程序不完善的情形下对相对人的权益保护具有积极的意义。

上述四种正当程序适用的路径,体现了从法律规范到法律原则的逐步过渡,展示的仅是法律方法的适用,既未明确方法选择的具体理由,也未挖掘正当程序适用的基础。为何要适用正当程序的追问犹在,方法困境的背后凸显了澄清正当程序在高校行政案件中适用逻辑的深层次需求。


二、正当程序在高校行政案件中适用的逻辑困境


正当程序适用的司法逻辑鲜有关注,在一般的行政案件中,正当程序适用的考量往往着眼于行政相对人的陈述与申辩权、获得告知与送达的权利是否得到保护。这同样体现在高校行政案件中,权利保护的逻辑展现的淋漓尽致。由此需要反思的是,高校行政的正当程序适用是否缺乏足够的特殊性?正当程序在高校行政案件中适用的逻辑是什么?现有的司法实践还未达成共识。

(一)最低限度的程序性权利

现行司法实践在高校行政案件中往往将正当程序局限于“最低程序性权利”,比较有代表性的观点主张“即使法律中没有明确的程序规定,行政机关也不能认为自己不受程序限制,甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。”在高校行政案件中,以下情形被视为违反正当程序:其一,作出决定前未听取相对人的陈述与申辩;其二,未将处理决定送达相对人,或未对作出的决定说明理由。

正当程序源于英国的自然正义原则,上述司法主张仅仅满足了自然正义的基本要求。如果只是强调最低限度的程序,则容易抹杀正当程序蕴含的多样性,限缩相对人的权益保障。而且,最低程序性权利在一些国家立法中已有体现,如《高等学校学生管理规定》于2005年修改时通过第55条,明确了高校作出处分或者其他不利决定应当遵循的程序,因而之后的司法实践不宜再将之视为正当程序的适用问题。

(二)依据对权利的影响程度

最低限度的程序性权利可能损害正当程序适用的灵活性,且无法解释开除学籍之类的处分应当适用听证程序、校长办公会及学位评定委员会应当提供会议记录等问题。另一种适用正当程序的逻辑基础在于对权利的影响程度,这在“田永诉北京科技大学案”的裁判中首先得以提出:“退学处理决定涉及原告的受教育权利,为充分保障当事人权益,从正当程序原则出发,被告应将此决定向当事人送达、宣布,允许当事人提出申辩意见。”这种主张将正当程序的适用立基于高校处理决定对相对人权利的重要影响,退学意味着学生身份关系的改变,对受教育权产生重大影响,因而正当程序有助于充分保障相对人的权益。

这在近二十年后的“于艳茹诉北京大学案”的一审判决中再次得到印证。法院即以“撤销博士学位涉及相对人重大切身利益……对相对人合法权益产生极其重大的影响”主张应当在《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)及相关法律法规外适用正当程序。类似的主张还包括“对于严重影响学生权利义务的学士学位授予行为”,高校“应当严格按照程序履行其法定职责”。

依据对权利的影响程度来决定正当程序的适用,固然意识到了程序对权利保护的意义,但“重要影响”缺乏确定的内涵,且未能清晰地阐释何种程序方为正当,这使得正当程序在大学治理中的适用仍然缺乏融贯性的框架。迄今为止,以对权利的影响程度为由还只是主张最低程序权利的适用,对正当程序的理解较为狭隘与单一。一方面,法院并不能合理解释如何由保障当事人的权益推导出正当程序的适用;另一方面,法院也只是将正当程序原则的适用局限于说理环节而不能直接作为判决的依据。

(三)深入决定过程中的内部程序

尽管一些学者主张,相对人的参与程序以外的内部程序不属于正当程序适用的范畴,正当程序在高校行政案件中出现了扩张适用的尝试,不再拘泥于是否告知、听取陈述与申辩、送达与说明理由,而是延伸到了高校决定的内部过程。

这在“刘燕文诉北京大学案”中初见端倪。原告代理人指出“本案争辩的问题不仅是学校作出的决定内容,更是决定的过程”,进而对校学术委员会决定的程序与正当性提出质疑。尽管法院以“该决定未经校学位委员会全体成员过半数通过,违反了《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定的法定程序”为由进行有限的回应,却蕴含了学位评定投票不得弃权的程序创制,凸显了高校内部程序审查的实际需求。

近年来有个别裁判甚至透过正当程序来审查高校决定的内部过程,具体包括:(1)对会议的记录要求。在有关撤销博士学位的案件中,法院认为高校的报告“没有如实、完整记录讨论和表决情况,会议记录不能反映会议实际情况,决策过程亦不符合程序要求。”(2)参加会议的签名要求。有法院主张有关讨论学位授予和表决投票的记录意见,“除主席、记录人、监票人、计票人等签名,其他参会成员均未签名,该几份证据不能作为定案依据予以使用,被告决定不授予原告学士学位决定程序不符合法律规定。”对此,既无法律也无校规予以明确,法院已展开正当程序的适用。(3)对程序的专业要求。针对学术不端的认定,在立法与高校校规均未明确专家小组组成的情形下,法院主张专家通常应“具备相关研究领域较高的学术水准”。遗憾的是,以上零星的过程性审查未具体地说明正当程序适用的基础,其司法论证极为薄弱。

可见在司法实践中,正当程序的运用不仅强调行政相对人的参与,还有深入高校决定的内部过程的倾向。由于触及高校的内部治理,法院对正当程序的适用显得极为谨慎,内部过程的审查未得到较为广泛的认同。而且在缺乏国家立法与高校校规的双重依据的情形下,何种内部程序方为正当,司法审查鲜有涉足,也缺乏系统性的具体论证。


三、反思高校行政案件中正当程序适用的基础


最低限度的程序性权利、依据对权利的影响程度并非正当程序适用的全部考量因素,后者须对高校治理的特殊属性给予足够关照。不同于行政机关,高校权力的行使既是对国家立法的贯彻,又拥有办学的自主空间。从最低限度的程序性权利来看,告知、听取意见以及说明理由侧重通过个人的参与减少行政决定的恣意,但并非程序正当证成的单一基础。除了纪律处分,高校处理决定可能涉及学术性事项,如授予学位、学术性退学,不仅包括客观事实的澄清,还蕴含了主观价值判断。对于学术性判断的事项,行政相对人的参与可能无助于增强行政决定的正当性。这意味着,高校治理中程序的正当性应当进行类型化,在参与型程序之外还须对以学术自治为基础的民主型程序与专业型程序给予关照。上述三种类型的程序并非泾渭分明,而是在个别高校决定上具有混合性,如学位的授予即同时容纳了三种程序。

(一)参与导向下的程序

参与导向下的程序意图使高校在作出决定的过程中与相对人之间建立“对话”,增强行政决定的合法性。这不仅有助于提升行政决定的正确性,还能确保其可接受性。相对人的参与,通过告知、陈述与申辩、说明理由等方式,能澄清案件事实,并防止行政决定脱离法律的约束。高校亦因此能在与学生的沟通中注意到处理决定在事实与法律方面的分歧,并审慎而为。

最低限度的程序性权利不仅是维护实体正义的重要保障,也具有自身的程序性价值,如增加相对人对处理决定的可接受度、改善学生与高校之间的关系、强化相对人的主体性。但参与并不仅体现为听取当事人的陈述与申辩,在高校的处理决定可能构成对相对人权益的严重侵害时,应当适用更为严格的程序方为正当。这就需要在相对人的权益与公共利益之间取得平衡,过于严苛的程序对大学而言不仅造成额外的负担,还将损害大学治理的有效性。

参与导向下的程序要求是自然正义理念的典型体现,有关陈述权、申辩权、听证权保障与课以告知、送达与说明理由义务的条款可见于《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等国家立法中。《普通高等学校学生管理规定》第55条、56条、59条等条款也明确了纪律处分的法定程序。也正是这种自然正义的要求,法院应在拒绝授予学位、撤销学位等案件中,在国家立法的程序规则缺位的情形下课以高校听取相对人的陈述与申辩、告知其救济权利等正当程序义务。

(二)民主导向下的程序

高校不等于行政机关的一个特征在于强调“依法自主办学,实行民主管理” ,这是基于《高等教育法》第11条的要求。类似的,校长办公会对涉及学生重大利益的处分决定,高校学术委员会决定有关学术发展、学术评价、学术规范等事项,学位委员会对学位授予的审查以及申诉处理委员会处理学生对处分决定提起的申诉等,都是通过多元组成的委员会进行民主管理的具体体现。在高校决定的合法性与正当性的保障上,行政相对人的参与具有外部性,而决定过程的民主管理具有内部性。

民主导向下的程序凸显了多元参与和合议制的要求。其功能体现在以下方面:(1)大学自治的要求。大学自治的要义在于专业知识、民主参与和正当程序。民主参与在纪律处分与学术制裁领域皆有体现,校长办公会议、申诉委员会、答辩委员会、学术委员会、学位委员会等组织或议事机构蕴含了民主导向下的程序,通过此种组织与程序来进行大学的自我管理与自我约束。(2)对高校的决定形成约束与监督。如学生申诉委员会有权作出撤销或变更学校处理决定的复查意见,这意味校长办公会或者专门会议不得以同一事实与同一理由作出同样的处理决定,否则将架空法定的学生申诉委员会的地位。一些法院在个案中未对由此产生的争议进行回应,固然存有法律漏洞的原因,但完全可以通过正当程序来对校长办公会漠视申诉委员会意见的行为进行审查。

(三)专业导向下的程序

我国一些立法中业已规定了专业导向下的程序,如《学位条例》第9条规定“学位论文答辩委员会必须有外单位的有关专家参加”、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第19条规定学位评定委员会的成员“应当包括学位授予单位主要负责人和教学、研究人员”、《高等学校预防与处理学术不端学位办法》第18条规定学术不端的调查组“可以邀请同行专家参与调查或者以咨询等方式提供学术判断”等。这是因为相关事项的处理涉及到学术专业判断,应当借助专业人员的参与或者通过专业人员构成的组织进行合议决定。

大学除了具有行政的属性外,还是享有自主权的学术组织,因而在正当程序的适用上不可将其简单地等同于行政机关或法院。学术事项的调查与违反管理秩序的行为存在差异,相对人的过度参与无助于学术问题的澄清。与一般的纪律处分不同,蕴含学术判断的处理决定往往需要借助专家,以相对人参与为核心的听证会对学术判断达成的实际意义有限。即便是撤销学位等对学生权益影响较为重大的决定,未必要在决定过程的后端适用较为繁琐的相对人参与程序(如听证),而是应当更多地考察决定过程中的学术专业判断是否得到足够保障。

举例而言,我国《学位条例》及其实施细则未明确学位论文答辩委员会、院系及校学位评定委员会的关系,有学者即主张为避免刘燕文诉北京大学案暴露出来的“外行审内行”的问题,学位评定委员会不应行使实质审查权。相对人参与型程序与专业导向型程序功能互补,两者相得益彰,如在美国“Board of Curators v. Horowitz”案中,某医学院大学生被所在公立大学以学业表现不佳为由退学,进而提起诉讼,美国联邦最高法院即指出正当程序在纪律处分与学术处分中存在差异,由于退学决定有赖于学术判断(“Academicjudgments”),相对人不应享有正式的听证程序权利(formal hearing),学校组织7位独立的临床医学专家对相对人的学业表现进行了评价,并充分告知对其学业表现的不满及相应后果,足已履行正当程序的要求。这并不意味着司法对专家决定的过度尊重,而是高校决定的专业性对正当程序的适用形成重要影响。


四、高校行政案件中正当程序适用的框架构建


可见,正当程序除了保护最低限度的程序正义与相对人的权益之外,还应体现为具有包容性与多样性的程序构造,正当程序的适用须回归何种程序才是正当的根本追问。正当程序在于增加行政决定的正当性而非确保其绝对的正确性,我国高校行政案件的司法实践聚焦于最低限度的程序权利保障,却未澄清正当程序适用的规范依据、前提条件与具体路径等问题。我国高校行政案件中正当程序的适用应当明确规范依据,确立法定程序适用优先,依循参与、民主与专业的类型化导向展开。

(一)正当程序适用的规范依据

不同于域外生成判例制度的国家,我国的行政案件法官在适用正当程序原则时必然要在《行政诉讼法》第70条的框架下展开,后者将“违反法定程序”规定为撤销判决适用的情形之一。在正当程序被立法吸收的情形下,正当程序呈现为规则意义上的程序,可通过“违反法定程序”来进行司法审查,无须再诉诸正当程序的适用。《行政诉讼法》第70条“法定程序”的“法”不仅包括《立法法》意义上的规范种类,还可拓展至其他规范性文件,这已为司法实践所承认。高校校规虽不属立法,但只要不违反上位法且符合正当程序原则,则应当肯认其设定的程序规则的效力。

在国家立法缺位的情形下,校规对程序规则的供给乃大学自主权的体现。一些大学在现有法律法规的框架下制定了更为严格的程序,如拟对学生作出开除学籍处分时,高校应当书面告知拟被处分学生有要求听证的权利、将留校察看处分纳入听证适用的范围、规定学士学位授予的初审名单须通过教务处的复审。法院对大学程序规则效力的认可,并非正当法律程序的直接适用,而是对校规效力的承认。不违反国家立法且经过正当程序制定的校规即产生了对其成员的拘束力。在高校提供程序规则的情形下,法院适用正当程序毋须承担多大的风险。

若国家立法与高校校规皆未明确相关程序规则,正当程序的适用则可依据《行政诉讼法》第70条的“滥用职权”与“明显不当”来对高校处理决定的程序问题进行审查,这有利于增强正当程序适用的规范基础与司法公信力。其中,“滥用职权”是指违背立法目的与法定的基本原则行使权力,“明显不当”则针对行政行为处理的裁量问题。举例而言,除非学术不端十分明显,《高等学校预防与处理学术不端学位办法》第18条规定“可以邀请同行专家参与调查或者以咨询等方式提供学术判断”应当“裁量收缩”,高校负有借助同行专家进行学术判断的程序义务。

(二)正当程序适用的前提条件

在正当程序已经法定化的情形下,自然应适用法定程序,这既可以避免司法权在正当程序适用上的恣意,也可以减少对法的安定性带来的损害。否则可能违背了人们对法律的合理预期,为有关当局强加了不适当的程序义务,干预了行政裁量和学术自由,破坏了法律秩序的确定性。因而正当程序只有立法存在空白的情形予以适用,这首先需要明确正当程序适用的前提条件,如果能通过对现行法律规范的解释阐明法定程序的内涵,则应当优先适用法定程序。

通过法律解释的方法明确法定程序不能归类于正当程序的适用,如处理决定内容的改变应当重新听取行政相对人的陈述与申辩、 处分决定前谈话了解替考事实及检讨书不能代替原告应当行使的陈述申辩权。就此而言,田永案的裁判越过当时的法定程序来适用正当程序值得商榷,因其可以对当时生效的《普通高等学校学生管理规定》(1983年颁发)第 64 条规定“对犯错误的学生……处理结论要同本人见面,允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉,学校有责任进行复查”,展开不至于突破规范内涵的法律解释。

在法定程序的解释上,应当区分高校处分与一般行政行为的性质,不能将高校纪律处分、撤销学位等简单地等同于行政处罚。《行政处罚法》第2条明确其适用范围为“行政处罚”,即“违反行政管理秩序的行为”,进而规定了层级化的法律保留事项与弹性的法定程序,高校的行政处理决定显然无法归入该法第8条第7项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这意味着,法院不能简单地类推其他行政法律规范为高校行政案件的解决提供程序审查的规范资源。

(三)正当程序适用的具体路径

正当程序的生命力在于其灵活性,避免“将僵化的程序适用于所用的情形”。正当程序属于国家立法未明确规定的程序,其适用路径应当根据高校行为与适用逻辑予以类型化。

首先,对高校行为进行类型化来决定正当程序的适用。高校的处理行为可能只是蕴含着参与、民主与专业逻辑中的一种,也可能兼而有之。如对学生违反校园管理秩序作出的开除处分,正当程序的适用须考察高校是否听取了相对人的意见、是否经过校长办公会的讨论。而对于学术评价相关的程序,如果大学遵循了国家立法与大学校规的程序,即便学生的权益可能因此遭受侵害,正当程序的适用空间则相应减小。尽管正当程序的认定须遵循学术节制原则,避免司法代替学术判断,但并不意味着关涉学术自治的事项完全排除正当程序的介入。如某研究生通过硕士论文答辩且符合硕士学位授予的条件,但被校学位评定委员会按照程序投票作出不授予学位的决定,法院须考察其是否说明理由、是否遵循了民主决定的程序、是否尊重学术的专业判断等。

其次,以法定的基本原则为基础阐释正当程序的形态。(1)行政相对人参与分析。针对开除学籍、退学处分、撤销学位等对行政相对人权益影响严重的决定,是否应当告知其具有要求听证的权利,现有司法实践只是在高校校规业已规定的情形下进行审查。从保障相对人权益的角度出发,即便程序未予法定化,法院应当进行“成本-效益分析”,衡量受影响的学生权益的性质、通过特定程序避免侵害的可能性以及特定程序带来的负担,来决定何种程序方为适当,而不能局限于“最低限度的程序权利”。(2)民主决定过程分析。民主决定的过程应当符合民主的多元代表与多数决要素。我国国家立法虽然确立了一些民主决定的基本程序,但更多的是授权各高校制定具体的细则,这并不意味着高校可以恣意制定相关校规。在校规违反上位法或者存在空白的情形下,法院不应当放弃正当程序的审查,这包括人员组成、出席人数、投票情况、会议记录等,皆关涉正当程序的适用。(3)学术专业判断分析。我国法院已在不少高校行政案件中流露出尊重学术专业判断的立场,但不应一味地放弃对专业判断事项的审查。“当法官被要求审查学术决定的实体内容,他们应对教师的专业判断予以相当的尊重。除非该专业判断违背大家所接受的学术规范,或显示作出决定的个人或委员会并非真正从事专业判断,否则即不应推翻该项专业判断。”尽管如此,司法谦抑与正当程序的适用不相冲突,在涉及学术专业判断的事项上,法院应当审查专业判断的正当程序是否得以履行,如此方能增强学术自治的正当性与公信力,也有利于保障行政相对人的合法权益。正当程序在高等教育领域的法律规范与原则中的宣示与体现,需要法院进一步发挥正当程序内涵的“界定者及其司法适用的决断者地位”。相较于外部程序的相对人参与,民主导向与专业导向下的正当程序适用要求法院深入到大学的内部治理过程,亦因此需要法院通过司法技艺逐步发展以民主管理与学术自治为核心概念的法教义学,借助正当程序的适用推动大学的规范治理。



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