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王敬波 王宏:为谁立法:野生动物保护立法目的再讨论

王敬波 王宏| 时间: 2020-07-10 11:42:55 | 文章来源: 《浙江学刊》2020年第3期


为谁立法:野生动物保护立法目的再讨论


【摘要】野生动物保护法的立法目的与法律的制度之间存在偏离,普遍保护的理念、维护生物多样性和生态平衡的立法目的因缺少具体制度的落实,难以实现。建议在立法目的中增加生命伦理,促进人类中心主义的转变;增加生物安全的内容,以便和《生物安全法》衔接;增加宪法依据,体现保护动物的宪法精神。

【关键词】野生动物;立法目的;生命伦理;生物安全;宪法依据


随着人类环境的变化和生态意识的提升,野生动物法作为人类文明的产物促使人类中心主义发生改变。近年多发的人畜共染传染病也在向人类发出警告,人与动物和谐共生才能维护生态平衡,提升人类福祉。省思我国野生动物保护法治发展状况,尤其是我国现行《野生动物保护法》的现实,对于完善相关法律制度,提升《野生动物保护法》的科学化程度无疑有所裨益。立法目的决定整部法律的定位、原则以及实施。本文从《野生动物保护法》的立法目的出发,探寻《野生动物保护法》存在的问题并提出改进建议。


一、立法目的和法律现实存在较高的偏离度


我国现行《野生动物保护法》1条规定:“为了保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设,制定本法。”该条从三个层面说明了立法目的。第一,“保护野生动物”从一般意义上宣示对于野生动物的保护。第二,“拯救珍贵、濒危野生动物”使用了比“保护”更有力的“拯救”,表明促使珍贵、濒危野生动物脱离危险的强烈目标。第三,“维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设”从递进关系上阐明野生动物保护与生态文明之间的关系。野生动物保护是维护生物多样性的必然方式,生物多样性是维持生态平衡的必要条件。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局,通过《野生动物保护法》立法目标的表述,野生动物保护与生态文明之间的因果关系得以建立。应当说,《野生动物保护法》1条表述显示了很高的站位,但遗憾的是该立法目的与整部法律并不完全匹配,具体制度对立法目的的偏离造成立法目的没有得到完全实现。

(一)普遍保护的理想和重点保护的现实

1.普遍保护的目的与有限的保护范围

我国现行《野生动物保护法》自1988年制定,1989年实施之后,经历2004年、2009年和2016年三次修正。现行的法律自2017年1月1日实施至今。1988年《野生动物保护法》第1条规定:“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡,制定本法。”两相对照,关于立法目的,有三处变化:2016年增加了“保护野生动物”“维护生物多样性”“推进生态文明建设”,删除了“保护、发展和合理利用野生动物资源”的表述。值得肯定的是《野生动物保护法》删除了利用野生动物资源的表述,坚持了在立法目的的表述中,野生动物保护的唯一性,反映法律的价值取向更倾向于公益性,有助于引导社会公众树立保护野生动物的观念,野生动物保护的观念深入人心。

然而旧法将野生动物视为资源的传统惯性仍然是存在的。在宏大的立法目的之下,第2条迅速将法律保护的范围进行了限缩,“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。1988年《野生动物保护法》规定,受保护的野生动物包括:珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物;其中有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物,即俗称的“三有”动物。2016年修改的《野生动物保护法》将“三有”动物的概念修改为有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。该条规定虽然比1988年《野生动物保护法》第2条的范围更宽泛,但是和第1条的对野生动物普遍保护的表述之间还是存在较大差距。由此可见,虽然立法目的发生了变化,但是该法第2条和第1条之间的落差并没有缩小,甚至因为第1条目标的拔高,加大了和第2条之间的差距,而第2条显然决定了该法的基调,也因此决定了该法仍然是围绕珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物进行立法。

2.普遍保护的目的和重点保护的制度现行《野生动物保护法》共计58条。条款中所指的野生动物包括全部野生动物的,只有两条。一个是第20条:“在相关自然保护区域和禁猎(渔)区、禁猎(渔)期内,禁止猎捕以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动,但法律法规另有规定的除外。野生动物迁徙洄游期间,在前款规定区域外的迁徙洄游通道内,禁止猎捕并严格限制其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。迁徙洄游通道的范围以及妨碍野生动物生息繁衍活动的内容,由县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布。”另一个是第38条:“任何组织和个人将野生动物放生至野外环境,应当选择适合放生地野外生存的当地物种,不得干扰当地居民的正常生活、生产,避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物,造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的,依法承担法律责任。”从整部法律的条文数量看,95%的条文是从珍贵、濒危的和“三有”(有重要生态、科学、社会价值)动物保护的角度设计的。 无论是从第1条的立法目的和第2条适用范围的迅速转换,还是从整部法律的条款对比,该法秉持的原则并没有贯彻第1条立法目的所显示的野生动物的普遍保护,而是针对“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”的特别保护。《野生动物保护法》虽然在立法目的上认识到应从生态平衡的角度对所有野生动物进行保护,但是在具体实施中仍然将保护范围限定于珍贵、濒危的和“三有”(有重要生态、科学、社会价值)动物。

(二)具体制度偏离生态平衡的立法目的 现行《野生动物保护法》中仅有29条一个条文与“维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设”之立法目的有直接相关性,该条规定:“利用野生动物及其制品的,应当以人工繁育种群为主,有利于野外种群养护,符合生态文明建设的要求,尊重社会公德,遵守法律法规和国家有关规定。”在该法中并没有维护生物多样性和生态平衡的具体措施。第1条关于立法目的的多元化的表述并无法掩盖《野生动物保护法》实施中单一的目的和功利化的现实。与之相关的《渔业法》的规定也存在同样的问题,该法37条规定:“国家对白鳍豚等珍贵、濒危水生野生动物实行重点保护,防止其灭绝。禁止捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物。”可以看出,现行的野生动物保护范围极其有限,我国对野生动物的定义是出于其珍贵、濒危或有价值的状态作出的。立法目的中确立野生动物普遍保护的理念在条文中没有得到体现。对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物,该法根本未予保护,可能导致某些在目前看来不那么重要的野生动物无法得到相应保护,进而逐渐沦为濒危物种。同时该法忽视了没有利用价值或者所谓的“有害动物”,虽然它们对维护生态平衡不可或缺。从动物的食物链来看,普通动物是这个食物链中的重要一环。毁掉动物世界的食物链,同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。这种人为地把野生动物界定为珍贵、濒危、有益和有用的类别,是有悖于以科学的态度对待野生动物的,缺乏对动物多样性保护的关照,也是违背自然生态规律的,与本法“维护生态平衡”的立法宗旨相违背。


二、立法目的中缺乏对生命伦理的尊重和生物安全的考量


(一)生命伦理观念是改变动物客体地位的关键 人和动物共同生活于地球,对于生存空间和条件的争夺不可避免,有时甚至演化成你死我活的残酷斗争。在有理性的人类利用科学技术逐渐控制地球主导权的同时,人类需要思考如何对待动物。野生动物保护立法的深层价值理念经历了四个不同的发展阶段,而不同的价值理念的发展阶段又极大地影响和决定了野生动物保护法的内容和效力。第一阶段,在人类社会的蒙昧时期,人类将动物神化,许多民族的祖先把动物作为图腾加以崇拜。第二阶段,在人类社会早期,人将动物作为财产。第三阶段,人类社会近现代,人类开始针对动物保护进行立法,社会的价值理念基础发生了显著变化,提出了可持续发展的观点,从过去单纯财产的角度看待动物发展到从资源持续利用的角度看待动物,将动物看作是人类生存和发展不可或缺的资源。第四阶段,当代社会,关于动物保护的价值理念在发生变化,动物福利保障、生物多样性和生态平衡等理念被纳入法律制度中。从动物保护法发展的过程看,在传统野生动物资源的观念之下,野生动物成为了资源,保护是方式,利用是目的。但是在生态文明的视角下,野生动物是保护的对象,保护是原则,利用是例外。从动物资源观到生态文明观的进步促使动物保护法立法目的的升级。

动物保护法的立法目的直接决定动物在法律体系中的地位。对于动物是否能成为民事法律主体,学界的讨论集中在“动物客体论”和“动物主体论”两种观点。动物保护法都是由人来制定的,就此而言,似乎动物无法摆脱客体的命运。受食物链、经济发展、道德水平和文明程度等因素的影响,动物仍然被视为资源,根据我国《物权法》49条所表述“法律规定属于国家所有的野生动物资源属于国家所有”,我国目前的法律制度中秉持的是动物客体论。

生态文明观的演进促使立法转化视角,动物伦理学的出现为动物的保护奠定了理论基础,不少国家从动物福利保障法治角度加强动物保护的伦理义务。人类生态价值的存在与否取决于人类的存在和评价,但生物生态价值和地球生物圈的价值则不取决于人类是否存在和是否评价。有人类存在和评价就一定存在人类生态价值,没有人类存在和评价时,生物生态价值和地球生物圈价值也依然存在。从生态的角度说,人类和动物都是地球的主人,动物拥有生命的同时也拥有意识,所以任何动物都应当是独立的生命体。

“动物主体论”推动法律制度中动物作为主体的存在。例如,德国2002年修改宪法,在第20a条中的“人”字后面加上了“和动物”,这是第一次将动物放在与人一样平等的位置上,并且以宪法的形式确定下来,这使德国成为欧盟国家中第一个把动物保护列入宪法的国家。动物一词的入宪,使得动物保护有了明确的宪法基础。德国《动物保护法》对立法目的的表述是:“本法的目的是,从任何动物作为同类的职责出发来保护生命和生活质量。任何人都不允许对动物无正当理由地施加痛苦或损害。”我国学者也在不断呼吁将动物福利纳入动物保护法律制度。

尊重生命伦理作为现代文明社会的原则应当普遍体现在动物保护制度中,由于实践中发生的虐待动物行为主要针对伴侣动物、农场动物、流浪动物等并不属于《野生动物保护法》保护对象的动物,需要另行制定动物福利制度,禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侣动物。《野生动物保护法》也应将其作为原则在立法目的中有所体现,并通过在具体条款中增加普遍保护动物的教育、禁止虐待动物等内容促使社会文明观念的提升。另外,可以考虑在刑法中增加“虐待野生动物罪”,以增强野生动物刑法保护的周全性,促使人类对生命保持基本的尊重,维护人们的善性与文明。

(二)野生动物保护事关生物安全 从国际法的层面上来看,首次提出“生物安全”概念的是1992年联合国环境与发展大会制定的《生物多样性公约》(以下简称《公约》)。这份《公约》为全球生物多样性保护提供了法律保障,促使人们把生物安全和外来生物入侵、恶意生物资源勘探等活动,作为威胁生物多样性的原因而加以关注。我国是世界上生物多样性最为丰富的12个国家之一,拥有森林、灌丛、草甸、草原、荒漠、湿地等地球陆地生态系统,以及黄海、东海、南海、黑潮流域大海洋生态系。与此同时,我国也是世界上生物多样性破坏比较严重的国家,生物多样性下降的总体趋势还没有得到有效遏制,资源过度利用、工程建设以及气候变化严重影响着物种生存和生物资源的可持续利用,生物物种资源流失严重的形势没有得到根本改变,总体发展态势令人担忧。其中资源的不合理利用,包括对野生动植物资源进行过度乃至掠夺式开发,是造成生物多样性丧失的主要原因之一。生物多样性和生物安全与野生动物保护关系密切。现行《野生动物保护法》对“野生动物”的内涵界定较窄,没有把与公众健康和公共卫生安全有关的动物放进来,导致一些“野生的动物”没有纳入法律调整的范围,不能对相关交易、食用行为加以遏制。


三、修改立法目的和具体制度的建议


(一)扩大保护范围,将普遍保护的立法目的具体化 修改《野生动物保护法》,将立法目的的普遍保护落到实处。改变第2条的规定,扩大《野生动物保护法》的适用范围。不少国家都经历了不断扩大法律保护范围的过程。例如,世界上最早通过立法保护动物的英国早在1822年,就通过了历史上第一部动物保护法《禁止残酷和不当对待牲畜法》,该法又因其倡议者理查·马丁的贡献而被称为《马丁法案》。保护范围经历了从家畜到珍贵濒危野生动物再到所有野生动物的演变。最初,《马丁法案》的保护范围只限于大型家畜。1911年《动物保护法》的主要保护对象也是家禽类。进入20世纪下半叶后,英国开始重视对野生动物的保护。其中,珍贵濒危野生动物成为重点保护对象。1976年《濒危野生动物法》问世。此后,英国还制定了诸如《鲑鱼和淡水渔业法》《鹿法》《獾保护法》等法律为珍贵物种提供专门保护。与此同时,英国也陆续为所有野生动物提供立法保护,制定了1981年《野生动植物和乡村法》、1996年《野生哺乳动物保护法》和2010年《栖息地和物种保护规定》等法律,形成了覆盖面较广的动物保护法律体系。

为了涵盖更多纳入保护范围的野生动物,很多国家采取了宽泛的动物分类学的界定方法。例如,俄罗斯联邦《野生动物法》第1条“术语概念”,“野生动物是指永久或暂时居住在俄罗斯联邦领土上并处于自然自由状态,并与俄罗斯联邦大陆架和专属经济区的自然资源有关的各种野生动物的总和”。但宠物以及圈养的野生动物(在动物园、水族馆等)不是野生动物。日本所谓的鸟兽,单纯是从动物分类学的角度作出的,包括了鸟类和哺乳动物。新加坡《野生动物与鸟类法》规定:“野生动物与鸟类”包括所有具有野生性质的动物和鸟类物种,但不包括家犬、猫、马、牛、绵羊、山羊、家猪、家禽和鸭。

经济发展与生物多样性保护是现代人类面临的一场艰难的博弈,后者是否能够胜出,关键在于人们是否能够清醒地认识到人类面临的困境,并以足够的勇气为了生命的延续舍弃眼前的利益。扩大法律保护的动物的范围,是生态法治观的重要表现。“作为生态系统中重要的组成部分,野生动物的首要价值应为生态价值,这是科学、社会、经济等其他一切价值存在的基础,理应在多元价值排序中处于优先地位,并得到法律优先保护。”任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用,应对其实行普遍保护,但可根据不同物种的珍稀、濒危程度等因素,综合确定是否需要进行重点保护。生态平衡作为人类生存与发展的基本要求和社会要素,理应更多地体现于野生动物保护法中。

(二)在立法目的中增加生命伦理和生物安全的内容 《生物安全法》的制定已经进入审议阶段,在《野生动物保护法》中是否还有必要规定生物安全问题?虽然《生物安全法》中有关于动物安全等相关内容,但是两部法律的立法角度并不相同,因此,在《野生动物保护法》中规定生物安全并将具体条文的设定与《生物安全法》进行衔接,才能避免立法疏漏。建议在《野生动物保护法》的立法目的中增加“尊重生命伦理和维护生物安全”并增设相应条款予以细化。具体而言:可以考虑增加一条,分为两款,第一款是“国家对野生动物的保护和管理应当遵守动物生命伦理规范的要求。有关动物生命伦理规范由国务院动物保护部门制定”。第二款是“国家建立野生动物生物风险评估体系,监控野生动物繁育、捕猎、管理等行为带来的生物安全问题”。

(三)增加宪法作为野生动物保护法的立法依据 现行《野生动物保护法》1条没有将宪法列为立法依据。我国《宪法》中有两个条款与野生动物保护有关。第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”在宪法中明确对珍贵动物和植物进行保护。“动物”一词入宪为动物保护提供最高的法律依据。而且宪法的用词是比较宽泛的,“珍贵的”作为形容词可以涵盖较大的动物范围,甚至并不限于野生动物。2019年3月11日,十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,“生态文明”写入宪法,从根本法角度把生态文明纳入中国特色社会主义总体布局和第二个百年奋斗目标体系,为中国特色社会主义生态文明建设提供根本的法律保障,也为野生动物保护促进生态文明建设提供依据。笔者建议在立法目的中增加“依据宪法,制定本法”的表述,有助于体现保护动物(含野生动物)的宪法精神,使得野生动物保护法的立法依据更加明确。



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