此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 宪法学 >> 正文

王春业:合宪性审查制度构建论纲

王春业| 时间: 2019-01-08 23:03:26 | 文章来源: 《福建行政学院学报》2018年第1期

【摘要】 建立合宪性审查制度是大势所趋。在合宪性审查制度构建中,必须明确合宪性审查对象、建立合乎我国国情的合宪性审查机构、设置科学实用的合宪性审查启动机制;同时,为了保证合宪性审查的导向性和案件的典型性,有必要对提起的合宪性审查案件设置前置的过滤机制,并赋予合宪性审查机构对案件的选择权。此外,要对合宪性审查程序以及审查结论的效力作出规定。当然,这一切都有赖于制定一部《合宪性审查程序法》,对合宪性审查的相关问题作出明确规定。

【关键词】 合宪性;审查制度;宪法


党的十九大报告明确指出,要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,首次将合宪性审查写入了党的文件。这对于宪法的实施、推动我国法治建设、维护法治统一将产生重大影响。目前,学界对国外的违宪审查制度研究较多,也形成了较为完善的研究成果,但对合宪性审查的研究,特别是对具有自身特色的我国合宪性审查制度的研究,则是一个新的课题,存在着许多亟待探讨的理论问题,例如合宪性的审查对象、审查机构、启动主体、审查程序,及其与其他制度的衔接等问题,都需要从理论上加以研究与探讨。

合宪性审查与违宪审查既有相似之处,也有不同之处,“它们就像硬币的两面,正过来说是‘合宪性审查’,反过来说是‘违宪审查’,都是要落实宪法监督”{1},都强调宪法的最高效力和对宪法的尊重,但后者重在对违反宪法行为的惩治,而前者则以维护法制的统一作为宗旨。实际上,在党的十九大之前,我国已经有了合宪性审查的萌芽,例如,为了加强与监督宪法的实施,2004年,全国人大常委会法工委就成立了法规备案审查室,被学界称为合宪性审查的探路之举。该审查室成立以来,先后采取主动审查、被动审查、专项审查等多种方式,对行政法规、地方性法规、司法解释等规范进行了审查,并创造了函询、约谈、督办、通报等多种审查形式,为合宪性审查制度的建立提供了必要的经验。党的十九大报告明确提出“合宪性审查”,使得该制度由呼之欲出而正式走到了前台,成为即将可以操作的制度。但由于合宪性审查在我国是一项新的制度,有许多问题要结合我国的具体国情进行探讨,为此,本文以论纲的形式,对即将建立的合宪性审查制度中一些基本问题进行系统探讨。

一、合宪性审查的对象

通常来讲,合宪性审查的对象包括法律文件与行为。就我国而言,应当包括法律文件与重大决策行为。

(一)对法律文件的合宪性审查

在我国,广义的法律文件包括法律、行政法规、地方性法规(分省级地方性法规、设区的市地方性法规)、部门规章、地方政府规章(分省级地方政府规章和设区的市地方政府规章)、规章以下的规范性文件。这里要探讨几个问题:第一,上述这些法律文件是否都是合宪性审查的对象?换言之,合宪性审查是否要审查所有的法律文件?第二,在合宪性审查对象中,除了上述的法律文件外,是否还有其他的存在形式?换言之,党内法规是否是合宪性审查的对象?

1.是否要对法律进行合宪性审查。有人认为,合宪性审查应该是对法律以下的规范进行审查。言下之意,合宪性审查不包括法律,而只是将法律以下的行政法规、地方性法规、规章,甚至规范性文件作为审查对象。其理由是,法律是全国人大或其常委会制定的,而合宪性审查的主体是全国人大常委会或其领导下的某个机构(有人建议设立宪法审查委员会,并建议该委员会的地位仅次于全国人大常委会),而由自己来审查自己所制定的法律是否合宪,在逻辑上是说不通的;或者由下级机构来审查上级机关制定的法律规范,更是不适合的。这种主张实际上是先预设合宪性审查机构,然后再由审查机构来审视审查对象的范围,提前将自己套进了预设的圈子中,从而得出不将法律纳入合宪性审查对象的结论。其实,合宪性审查最需要将法律纳入审查之中,因为法律距离宪法最近,也最容易出现违反宪法的问题,更需要进行合宪性审查;而且纵观其他有合宪性审查(更多的称为违宪审查)的国家或地区,没有不把对法律的审查纳入合宪性审查范围的。至于合宪性审查机构如何跳出自己审查自己制定的规范的逻辑怪圈,那是合宪性审查机构设置的问题了。实际上,应该根据我国审查对象的现实情况,改革或构建我国的合宪性审查机构,而不是根据合宪性审查机构来预设审查对象。

2.是否要对所有的行政法规、地方性法规进行合宪性审查。大部分行政法规、地方性法规是依据法律制定的,对其主要应是合法性审查,而不是合宪性审查,但也存在一些特殊的情况,例如,对于行政法规而言,当没有上位法依据的情况下,有时允许先制定行政法规,这属于先行先试的立法,而此时的行政法规或授权制定的行政法规,由于没有上位法依据,无法对其进行合法性审查,可以将之纳入合宪性审查的范围。同样,地方性法规是依据法律、行政法规制定的,通常要进行的是合法性审查,而不是合宪性审查,但也有例外的情形:即当没有上位的法律、行政法规依据时,也可以允许地方采取先行性立法,此时也出现无法对其进行合法性审查的问题,对此类地方性法规可以进行合宪性审查。当然,这里的地方性法规,应主要是省级地方性法规,而不是设区的市地方性法规。对设区的市地方性法规,由于有了省级权力机关的批准程序以及多层次的备案审查程序,且其有多重立法依据,对其审查主要是合法性审查,而不是合宪性审查。此外,对民族自治区的自治条例和单行条例,由于是一种变通性立法,对其合法性审查时,往往难以取得较好效果,此时也可以进行合宪性审查。

3.是否要对规章、规章以下的规范性文件进行合宪性审查。规章和规章以下的规范性文件的制定遵循着“根据”原则。没有上位法的依据,是不能制定规章,更不能制定规章以下的规范性文件的,因此,对它们只有合法性审查,不存在着合宪性审查,不应将规章和规范性文件纳入合宪性审查的范围。这种制度的设计,目的是要区分合宪性审查与合法性审查,不能将合法性审查变成合宪性审查。这种分工,也是为了充分发挥合法性审查的原有功能,减轻合宪性审查的负担,将合宪性审查制度运用到最需要审查的对象上。此外,对于“两高”制定的司法解释,由于是法律适用的解释,因此,主要是合法性审查,而不必纳入合宪性审查的范围。

4.是否要将党内法规纳入合宪性审查的范围。随着党内法规建设进程的加快,越来越多的党内法规成为我党加强自身建设、规范党员和党员领导干部的重要依据。目前,党内法规建设已经形成规模,一大批党内法规纷纷出台或修订,并逐步向体系化方向发展。但党内法规自成体系,不属于国家法律体系的范畴,是与国家法律体系相并列的一种规范,无法直接通过合法性审查来达到目的,必须通过合宪性审查,才能够使党内法规健康发展。《宪法》规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”;党章以及具有党内《立法法》作用的《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规必须遵守宪法与法律。因此,遵循宪法、维护宪法权威,是党内法规制定的必然要求,也是实现“依法执政,关键在于依宪执政”的基本要求。为此,应当将党内法规纳入合宪性审查的范围,着重于合宪性审查,以确保党内法规的良性发展,并维护国家法治的统一。当然,党内法规也是分层次的,有中央的党内法规和省级的党内法规,在合宪性审查对象上,应主要集中在中央的党内法规的审查上。

综上,作为合宪性审查对象的规范应该包括:法律;尚未制定法律的行政法规;尚未制定法律、行政法规的省级地方性法规;中央一级的党内法规。

(二)对重大决策行为的合宪性审查

这个重大决策,主要是指国家机关的重大决策。当然,在国家机关方面,不能仅仅拘泥于行政机关的重大决策,还应该包括党的机关、人大机关、政协机关等的重大决策。同时,上述国家机关应该是高层次的,是中央一级的国家机关,而不应该包括地方的,因为地方的国家机关重大决策问题,一般进行合法性审查即可,不必上升到合宪性审查层面。

通过上述分析可知,要严格区分合宪性审查与合法性审查。合宪性审查的重点是审查高层次、重大问题,是那些距离宪法最近、最容易发生违反宪法的案件;而其他问题则可以通过合法性审查来解决,不能将合宪性审查变成另一个合法性审查渠道。

二、合宪性审查的机构

由谁来进行合宪性审查,直接关系到合宪性审查的效果问题。各国都有专门的机构从事合宪

性审查工作,但各国的合宪性审查机构各有不同。例如,美国的合宪性审查机构是普通法院[1],且是在审理案件时的一种附带审查方式;德国的合宪性审查机构是宪法法院;法国的合宪性审查机构是宪法委员会;英国的合宪性审查机构是最高代表机关即议会。然而,“世界上没有整齐划一、放之四海的宪法监督制度。任何一个国家的宪法监督制度,总是植根于本国的土壤,取决于本国历史和现实的特殊背景”{2}124-125。由于我国特定的政治体制,不可能像美国那样,通过普通法院进行合宪性审查,也很难像德国的宪法法院、法国的宪法委员会那样,因为这都是与我国人民代表大会制度相背离的。{3}

我国应该建立一个什么样的合宪性审查机构,一直为学者所关注和研究。多年来,国内不少学者纷纷提出建议,主张设立专门的宪法审查委员会从事合宪性审查工作,其地位在全国人大之下,与全国人大常委会平行,或是在全国人大常委会直接领导下开展工作,并认为这种制度的安排,更符合我国的国情;还有学者建议设立的宪法审查委员会,“其性质为全国人大的专门委员会,其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构”{3}。

实际上,这些主张都没有充分考虑到我国的国情,没有考虑到对党内法规的合宪性审查问题,没有考虑到这种体制如何实现对执政党、政协等机关的重大决策行为的合宪性审查问题。国家权力机关只能监督人大系统及其所属的国家机关,即对“一府两院”的监督,而对党的机关、政协机关等,权力机关则难以监督,也难以对他们制定的行为规范和作出的重大决策行为进行监督。由此,建立在全国人大及其常委会领导下的宪法审查委员会只能对法律文件和特定国家机关行为的合宪性进行审查,而对党内法规的审查则有些勉为其难,更无法对党的机关、政协等其他国家机关或组织的行为进行合宪性审查,特别是很难审查党的机关重大决策行为的合宪性问题。“理论和实践中关于宪法监督制度的各种设想,很大程度上,很多时候,都有意无意地忽视了中国共产党的领导与宪法监督的关系,忽视了党的领导这个宪法监督的最大背景。”{2}125可见,继续沿用传统的审查机构设置方式,无法完成合宪性审查的重任,不符合合宪性审查制度建立和完善的初衷,也无法应对合宪性审查的中国现实。

在我国,建立合宪性审查机构,必须充分考虑中国共产党在国家政治生活中的领导作用与核心地位,只有党充分参与的机构,才具有更大的权威性和执行力。为此,当下合宪性审查机构的设立,不能只盯着国家权力机关的作用,只考虑在权力机关内设立合宪性审查机构;不能忽视共产党作为我国领导核心力量这个现实,必须围绕着我国的政治现实来设计合宪性审查机构。此外,成立由党直接领导和参与的合宪性审查机构也是由宪法本身的地位决定的。在我国,宪法制定与实施不仅是国家权力机关的事情,也是全党、全国各族人民的事情。新中国第一部宪法即1954年的《宪法》是由中国共产党第一把手的毛泽东主席亲自担任起草小组组长起草的,由党领导制定的,是以1949年的《共同纲领》为基础,体现了全党的智慧、人民的意愿,是党和国家的共同产物,也是党的机关、国家机关、全国人民共同遵守的最高规范。因此,对其维护和监督实施,不仅仅是全国人大及其常委会的事情,也是执政党的事情。党领导人民制定宪法,同时也要领导人民实施宪法、监督宪法的实施。建立一个由党直接领导和参与的合宪性审查机构,可以实现合宪性审查机构的高层次性,并对审查对象实现全面覆盖。

为此,建议成立中央合宪性审查委员会,由中共中央总书记担任主任,中央政治局常委、全国人大常委会委员长和副委员长作为成员;同时,通过遴选的方式,从全国选拔知名的法学家并任命为专门从事合宪性审查的专家。如此的制度设计,不仅可以保证合宪性审查委员会的高层次,而且适用于对各类审查对象的审查,也体现了合宪性审查的专业性,可以适应新形势下的合宪性审查工作,这是“立足我国国情,从实际出发,秉持稳妥可行的原则,……能够充分展现党对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信”{4}。当然,这个合宪性审查委员会只负责合宪性审查工作,不负有其他方面的职能。中央合宪性审查委员会可以下设几个专业委员会,分别对法律、行政法规、地方性法规、党内法规、重大决策行为进行合宪性审查;专业委员会对合宪性案件进行初步审查后,再提交给合宪性审查委员会,并以合宪性审查委员会的名义作出审查结论。

这里有一个问题需要探讨,中央合宪性审查委员会有没有解释宪法的权力?有一些学者认为:合宪性审查机构的审查权,必须伴随着宪法的解释权;必须赋予该机构以宪法解释权,没有解释权似乎就无法实现合宪性审查功能。按照现行宪法的规定,宪法解释权由全国人大常委会独享,其他机关无权享有。那么,在将来建立的中央合宪性审查委员会是否也要赋予其专门的宪法解释权?从理论上来讲,赋予中央合宪性审查委员会宪法解释权似乎有点道理,但实际情况并非如此。就好像法院对规范性文件合法性审查一样,按道理说,既然法院有权对规范性文件进行合法性审查,自然就应该首先赋予法院对法律的解释权,而且在法院对规范性文件审查的过程中,必然要涉及对法律的解释问题,没有法律解释权,怎能以法律的规定来判断规范性文件的合法性呢?然而,并没有哪部法律明确规定法院具有法律解释权,更不会赋予层次较低的基层法院以法律解释权,但谁也不会否定,法院在行政诉讼中可以对规范性文件进行合法性审查、对规范性文件的合法与否作出判断并作出具有法律效力的裁判。没有规定有法律解释权的法院却一直在对法律条款进行解释,这个问题似乎是一个悖论。实际上,对一种规范的解释权,包括对宪法的解释,可以分为两种情形:一是应用性解释,也是一种对条文的理解,即在从事该规范应用过程中涉及到对规范的解释问题,这种解释一般是按照该规范的原意进行解释,不突破规范本身的框架,不产生新的含义,这种解释权是蕴含在对该规范适用权的本身之中,无需再专门赋予其解释权。为此,就像有学者在谈到司法对宪法条款的解释权时,一针见血地指出:不论我们将法官对宪法文本的具体操作方式称之为“理解宪法”“分析宪法”“开展宪法”“援引宪法”还是“贯彻宪法”,这都只是用语上的差别,其本质都是对宪法的解释{5},而这种解释是不需要专门赋权的。二是对规范理解争议的解释,这种解释涉及到条款解释的权威问题,属于用常规解释方法对系争的法律进行解释,均可能导致系争法律违宪并应予无效的结果的情形下,并进而以一种更为复杂的解释方法取代平义解释对系争法律作与宪法一致的解释{6},具有止争定纷的作用,必须由专门的机构来解释,必须由宪法赋予相关机构以宪法的解释权。宪法上赋予全国人大常委会对宪法的解释权,当属于这种类型的解释。而合宪性审查问题,主要是对宪法条款的应用性理解,而不是对宪法某个条款含义的专门解释。当赋予一个机构进行合宪性审查的权力时,也就蕴含着其具有一定的宪法解释权,而这个解释权无需专门规定,无需明示,只要在审查过程中,按照通常的含义而不是作出令人难以接受或存在争议的解释,就应该得到认可。

三、合宪性审查的启动机制

合宪性是不是要启动才能进行审查?回答是肯定的。可以说,启动审查是各国合宪性审查的惯例,但关键是谁有权启动合宪性审查。在国外,有的国家采取由特定的国家领导人或专门机构来启动,例如法国合宪性审查的启动主体是总统、总理、国会两院议长、60名国民议会议员或60名参议院议员{7};有的仅限于当事人,例如,美国是诉讼当事人在权利救济的过程中,可以提出合宪性审查问题,启动主体必须具有诉讼当事人资格;等等。

在学术界,我国许多学者建议由特定的人或国家机关来启动;更有学者建议,《立法法》中规定的对行政法规、地方性法规审查的那几个主体,可以作为合宪性审查的启动主体,即国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及省级人大常委会。之所以主张对启动主体作出限制,主要原因是担心如果不对启动主体进行限制,必然会有许多主体都提出合宪性审查的申请,而启动主体的申请过多,将会导致合宪性审查案件如潮水般涌入的现象,使得合宪性审查机构应接不暇,也会使许多不合格的案件进入合宪性审查程序。“案例数量作为启动合宪性审查的技术障碍”{8}98,若由少数特定的主体来启动则可以有效避免这种状况。

在我国当下的体制中,由特定的主体作为启动主体,特别是让高级别的国家机关或领导来启动,虽然有其有利的一面[2],但启动效果往往并不理想。一般而言,启动者是否启动,会有多方面利益的考虑,利益的救济或获得常常是启动的动力;而对没有利益在其中的特定机关或特定人,即使他们发现了某些法律文件或行为与宪法不符,也缺乏启动的动力和积极性。“作为启动主体其能否积极地行使启动权利,能否主动去启动审查,不仅要看启动的各种配套制度是否健全,而且最关键的是还要看启动者是否存在相关利益”{9}。《立法法》中规定的国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及省级人大常委会可以启动对行政法规、地方性法规以及单行条例、自治条例审查的规定,至今没有发生一件由上述主体所提出的审查“要求”,该条规定也由此沦为一条沉睡条款,就是一个明证。相反,由普通人,特别是一些有良知的学者提出的审查案件,就有不少。[3]因此,合宪性审查的启动,必须将启动的主体集中在普通人身上。

当然,也有一些学者提出,即使由普通公民启动合宪性审查,也必须满足案件性原则,即“只有在因规范性文件的实施而发生具体案件时,公民才得以向违宪审查机关提出进行违宪审查的要求”{10},且启动的公民必须有自身的利益救济在其中,才具备启动的条件。实际上,对已经发生的案件,应以合法性审查为主,而不是合宪性审查。

为此,建议不要限制启动的主体,启动主体越多,就越能发现合宪性审查的案件,可以为合宪性审查提供源头活水,有效避免高层次国家机关或特定人怠于启动现象,从而避免合宪性审查制度再度陷入僵尸境地;也不必强调案件的发生以及启动者是否存在着利害关系等,应该让所有公民都具有合宪性审查的启动权。为此,任何人只要认为存在不合宪法的法律文件或行为,都可以启动合宪性审查。这里的公民应是广义的,不但包括自然人,还包括社会团体、企事业单位,从而使得启动主体的范围进一步拓展。

当然,这种启动机制的设计,最大的担心是,会不会出现合宪性审查的案件数量像潮水一般涌向合宪性审查机构、合宪性审查机构会不会应接不暇等问题。其实,这种担心是多余的,首先,合宪性审查的案件数量远远没有想象得多,例如《立法法》第99条第2款规定,公民“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触”的可以提出建议,这个规定虽然有了一些公民建议审查的案件,但数量远远没有想象得多,因此即使赋予所有公民以合宪性审查的启动权,相信也不会出现那种潮水般的案件。其次,对启动的合宪性审查案件,并不是来者不拒,还要通过一定的程序设计。对启动的案件要设置必要的过滤环节,使真正需要进行合宪性审查的案件进入审查程序;而大多数案件通过程序设计,不会进入合宪性审查的程序。如此的制度设计,不但不会出现案件泛滥的问题,还可以为合宪性审查机构提供更多违反宪法的信息和线索,为其进行合宪性审查提供有利条件。而这个程序设计,就是一定的前置过滤程序和合宪性审查机构对案件的选择机制。

四、合宪性审查的前置程序与选择机制

为确保合格的案件进入合宪性审查机构的视野,也为了防止不该进行合宪性审查的案件进入程序,有必要建立一套科学机制,包括起前置过滤作用的案件合法性审查程序、合宪性审查机构对案件的选择机制,以确保合宪性审查工作发挥其应有的功效。

(一)合法性审查作为前置程序

以合法性审查作为前置程序,是指一个案件在提交合宪性审查之前,必须先进行合法性审查。也就是说,合法性审查是合宪性审查前的一个必经程序,也是对案件进行过滤的必要机制,以防止本来属于合法性审查的案件进入合宪性审查的程序中。为此必须要解决以下两个问题:

1.合法性审查工作的机构。如果是一个法律文件或重大决策问题,在进行合宪性审查之前,必须进行过滤,那么由谁来过滤、如何过滤呢?在谈到对合宪性案件过滤问题时,有人建议由法院参与其中,并起到前置审查的过滤作用,其程序为:经过省高级人民法院和最高人民法院双重过滤后,合宪性问题才能真正移送至宪法审查机构进行合宪性判断;在此期间,案件审理中止,具体的过滤审查期间可以经调研后,通过立法予以明晰。{11}这种主张,实际上只对进入诉讼程序的案件进行审查过滤;而对没有进入诉讼程序的案件,法院该如何进行审查过滤?而且这种只强调法院审查过滤的主张,忽略了其他更多的合宪性审查对象,例如对国家重大决策的合宪性审查,由于其无法进入正常的诉讼程序,法院则无法进行所谓的审查过滤;对党内法规的合宪性审查,由于党内法规不属于法院适用的依据,法院也无法介入其中,更谈不上所谓的审查过滤了。而且,由法院作为过滤的主体,由于没有自身的利益在其中,其过滤的积极性并不高,这在前面已经作了阐述。因此,对审查过滤机制的建立,要突破现有的思维框架,采取更适合我国现实的过滤机制。

对作为过滤环节的合法性审查,应当由法律文件的制定机关或批准机关或备案机关作为过滤机关。即使进入诉讼程序的案件,如果认为法律文件存在合宪性问题的,也需要将之提交给前述机关进行前置的合法性审查,而不能指望法院来从事此项工作,实际上,法院也无权从事此项工作。

这里有一个问题需要探讨,即如果公民认为自己的权利受到侵害或没有受到法律的保护,而提起诉讼,那么,其是否可以就自己权利本身提起合宪性审查?而此时是否要穷尽权利救济程序?合宪性审查是对规范和行为的审查,而这里所指的规范,又都是法院适用的依据,法院本身无权进行审查;这里所指的行为,都是一些重大决策行为,一般不是诉讼的受案范围,因此,公民是否提起诉讼,与合宪性审查应该是没有关系的,无需用尽权利救济程序。而有关的是,当公民认为某一规范或行为存在违反宪法的问题,或当公民的权利受到损害或没有受到保护,而自己又认为是违反了宪法规定时,就初步具备了提起合宪性审查的可能。

2.合法性审查程序的推动。合法性审查程序由申请人或启动者来推动,必须由启动者推动着走完合法性审查的相关环节,并将不属于合法性问题而只属于合宪性问题的案件提交到合宪性审查机构进行合宪性审查。具体而言,作为合宪性审查前置过滤机制的合法性审查,可遵循如下要求:

首先,合法性审查由提出合宪性审查的主体提出。这意味着,每一个合宪性案件的启动者,要负责推动审查对象走完过滤的程序。由此可见,每一个启动者不再是一个简单的启动者,而是一个实际的合法性与合宪性审查的推动者,要推动走完合法性审查的程序。

其次,合法性审查的机关是制定机关或备案机关或批准机关。行政法规的合法性审查机关是国务院或其备案机关的全国人大常委会;地方性法规的合法性审查是其批准机关或备案机关;党内法规的合法性审查是其制定机关本身;重大决策行为的合法性审查机关是该决策的作出机关或其上级机关。

再次,向合宪性审查机构提出申请时所要提交的材料。对合宪性审查的案件,必须设计一个可以一目了然的启动表格。这表格包括:启动审查的对象名称;是否进行了合法性审查、合法性审查的具体机关、结论;启动合宪性审查的理由、具体违宪的理由(合宪性审查的理由和违反宪法的具体理由要作出充分阐述);等等。这个表格既要简洁,又要能全面反映合宪性案件的基本要件。不符合表格填写要求的,不列入合宪性案件的遴选范围,更不能进入合宪性审查程序。尤其是要对合宪性问题作出充分的理由阐述,充分的程度要达到合宪性审查机构只需对该理由作出认可或适当补充即可的程度。这种机制实际上也倒逼启动者必须先完成相关的法律救济程序或完成合法性审查程序后才提出合宪性审查申请,也使得启动者必须有充分的理由才能提起合宪性审查的请求。

在实际操作过程中,启动合宪性审查的案件可分为两类:一类是因权利受到损害的当事人;另一类是没有利益关系的其他人。对于权利受到损害的当事人,要启动合宪性审查,首先要寻求法律救济,主要是诉讼救济,向法院提起相关诉讼,走完了程序后仍然认为自己权利是某一法律文件存在违宪问题而造成的,就可以按照上述情况启动合法性审查,走完合法性审查程序后仍然没有使自己的权利得到救济的,才可以启动合宪性审查的程序。对于第二类,没有利益关系的其他人在启动合宪性审查时,首先必须向有关部门提出合法性的审查要求,而当相关机关认为不存在合法性问题,或不予理睬时,启动者再按照上述程序提出合宪性审查请求。

(二)合宪性审查机构对案件的选择权

符合合宪性审查条件的案件[4],并不一定就能得到审查。各国的合宪性审查制度,都遵循着这个原则,即合宪性审查机构具有较大的选择权。

就像美国的上诉案件,并不是每一个案件都能交到联邦最高法院进行审理一样,“涉及联邦问题的案件,可以由州最高法院直接上诉到最高法院,但是,上诉案件的工作量太大,因此,最高法院只能挑选审查最重要的案件”{12}247。只有那些会对美国的政治、经济、宪法秩序产生重大影响的案件,才被联邦最高法院所重视,“对于是否受理上诉案件,最高法院有自由裁处权,有权决定它想讨论审理哪些案件,……最高法院是否受理一个案件,不是取决于这个案件对当事人的意义,而是取决于这个案件对‘整个政府系统的运行’的重要性”{12}248,因此,“尽管每年都有7 000个左右的案件被提交给最高法院,但最终只有100个左右案件被最高法院所受理。这使得美国的最高法院一方面可以掌控国家的法治的大局,对重大的、疑难的案件作出具有普遍影响的判决,从而实现违宪审查作为国家的稳定机制的作用,另一方面又不会被过多的案件所拖累,导致效率低下”{8}99。德国宪法法院也同样坚持了合宪性案件的较大选择权,每年几千件案件中不到100件的案件才可以进入宪法法院的视野,使得宪法法院虽然具有比美国联邦法院更为宽泛的管辖范围,但又不至于为案件所累。之所以允许合宪性审查机构有挑选案件的权力,是基于合宪性审查功能定位的原因。一般来讲,合宪性审查并不是权利救济的主渠道,权利救济应以普通法律救济为主。合宪性审查机构不是一个信访机构,不是一个权力机关,更不是一个变相的超级上诉法院。合宪性审查是权利救济的补充,只具有辅助性作用,只对一些重大的问题作出审查。在这种情况下,合宪性审查机构的选择权自然就应运而生了。

同样,我国对合宪性案件的审查必须具有更大的导向性,而不能像审理普通案件那样,有案必立、有案必审,必须有所审查、有所不审查。为此,应该赋予合宪性审查机构更大的自主选择权,选择一些对立法、政策有导向性的重大、典型案例进行审查,“让那些对于一国宪政法治最为重要的、有着巨大影响力的、有着广泛性和普遍性的、具有最根本的争议性的案件被筛选出来”{8}98,从而达到维护宪法权威的目的,并进而指导法律、行政法规、地方性法规以及党内法规的制定。同时,我国的合宪性审查也不能成为第二个权利救济方式,甚至不能成为主渠道,如果那样,就会冲淡了现有的救济途径;而且,我国的合宪性审查也不能替代权力机关本来具有的对行政法规、地方性法规的立法监督,否则,将影响了我国现有的立法监督功能。因此,合宪性审查的案件不在于多,而在于精,在于具有典型性。对于合宪性审查受理的基本条件和标准,由合宪性审查机构自己来把握。[5]

为了实现合宪性审查机构的选择权,有必要在合宪性审查机构中设一个综合办公室,负责从众多的启动案件中,遴选出认为具有合宪性审查意义的典型案件,提交给相关的专业委员会,进入合宪性审查程序。

五、合宪性审查程序与审理结论的效力

(一)合宪性审查程序

在诉讼程序中,对于案件的审查,一般强调以公开审查为主的审查方式,并由相关当事人参与其中,以体现其公开性与公正性。但对于合宪性审查而言,由于其不作为权利救济的主渠道,不将其定位于权利救济的方式,因此,应该采取适合其自身特点的审查方式。

对于合格的合宪性案件,合宪性审查机构下设的相关专业委员会要成立专门的审查小组,审查小组通常可以由3~5名专家组成,对案件进行初步的合宪性审查,草拟初步的审查意见,提交给相关的专业委员会。初步的审查意见应当包括:是否符合合宪性审查案件的要求;违反宪法理由阐述得是否充分;是否存在合宪性问题;违反宪法的具体情况及其所产生或将要产生的影响;处理建议。专业委员会对审查小组的意见进行二次审查,必要时,专业委员会可以进行调查,了解详细情况,作出合宪性判断。专业委员会审查的案件,可以分为两种情况:一是认为存在着合宪性问题的,则提交给合宪性审查机构,进行再次审查,由合宪性审查机构作出最终裁决;二是认为不存在合宪性问题的,则作出结论后,不再提交给合宪性审查机构审查。

合宪性审查采取不公开审查的方式,并以书面审查的方式进行;但最终审查结果,要告知被审查对象所涉及的单位,同时向社会公布,在公布的文件中,作出充分的说理。

(二)合宪性审查结论的效力

经过合宪性审查机构作出的审查结论,其效力不仅及于所涉案件的效力,也包括对今后类似情形的效力。就前者而言,其效力是不言而喻的,“在位阶上宪法规范高于其他法规范,因此,抵触宪法原则之一般的法律规范将归于无效”{13},即经过合宪性审查被认为是违反宪法的法律、行政法规、地方性法规,其相关条文自然就失去效力,不能再进行适用;而且相关的制定机关要及时进行废改立,以维护法治的统一。这里关键是后者,即是否具有拘束今后类似情形的效力。由于我国不实行判例制度,而合宪性审查的本身也不同于立法的行为,其对此后类似的情况是否具有拘束力,就成为格外受关注的问题了。但有一点可以肯定,由于合宪性案件审查强调其指导意义,不仅纠正了所审查案件的情况,也必须要避免今后再出现类似的问题。为此,必须明确的是,每一个合宪性审查案件的结论,都应该成为一个宪法性文件,成为一个具有判例意义的案例,具有约束力,以指导法律、行政法规等的制定,指导重大决策的作出。同时,也只有此后有类似的合宪性案件足以推翻以往合宪性案件的结论,才可以作出结论的改变,以保持生效的审查结论的稳定性和权威性。因此,合宪性审查的结论,应当对后来的案例具有拘束力的判例作用。

六、余 论

合宪性审查制度的建构,目前尚处于探索之中,而且对合宪性审查制度本身的各环节也处于见仁见智的阶段,但合宪性审查制度的建立是一种大势所趋,也符合世界潮流。当然,合宪性审查制度的建构必须通过具有约束的法律规范进行确定,为此,建议由全国人民代表大会制定一部专门的《合宪性审查程序法》,对合宪性审查对象、启动条件、审查机构及其职能、审查程序、审查结论等问题作出规定,以指导和规范合宪性审查工作。同时,也要对宪法的相关条款进行必要的修改,明确合宪性审查的相关事项。

[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们