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韩秀义:诠释“国家所有”宪法意涵的二元视角

韩秀义| 时间: 2018-12-25 19:55:17 | 文章来源: 《法律科学》2018年第1期

【摘要】 若要对“国家所有”的意涵做出宪法解释学意义上的诠释,最为重要的是细致解读和提炼中国宪法典的制度特质。从“国体”、“政体”和“宪法权利”这三个核心概念出发,或可认为“二元性”是中国宪法制度的显著特点。由此,便可以“二元性”作为解释“国家所有”宪法意涵的视角与方法。在静态层面,“归属—利用”就是“国家所有”的宪法意涵;在动态层面,“分配”和“赋权”就是“国家所有”的宪法意涵。以此为基础,“城市的土地属于国家所有”这一条款亦能得到一种综合性的宪法解释。

【关键词】 国家所有;宪法意涵;二元视角

若站在宪法解释学的立场[1]来诠释现行宪法典中“国家所有”之意涵,最为关键和重要的是合理解释宪法典。在宏观层面,只有体系化和结构化地解释了宪法典,才能为诠释“国家所有”的宪法意涵提供明确的解释框架和定性方位;在微观层面,只有细致地探查“国家所有”所坐落的规范体系环境,才能准确地揭示“国家所有”的宪法意旨;只有将宏观与微观结合起来,才能明了“国家所有”的宪法功能、价值取向与实现方式。

近来,尽管宪法学界对“国家所有”宪法意涵的研究成果较为丰硕,但归结起来主要有两种解释方向:一是从“公共财产”角度来解释国家所有,强调“国家所有”所负担的宪法义务和公共职能,进而否定了从所有权角度解释国家所有的学术进路;{1}一是从“所有权”角度来解释国家所有,认为在法律地位、权能构造和权利外观上,国家所有权在宪法上和民法上并不存在差异,只是在功能上具有特殊性[2]。{2}

本文的具体论证逻辑和结构安排如下:首先,对中国宪法典的制度特质进行解析,以确立诠释“国家所有”内涵规范基础;其次,从“归属—利用”角度解释“国家所有”的静态内涵;再次,从“分配”和“赋权”角度解释“国家所有”的动态内涵;最后,以“城市的土地属于国家”这一条款为对象,运用前述研究结论对其内涵做出综合性的宪法解释。

一、“二元性”:“国家所有”所坐落的宪法制度环境特征

关于中国宪法典,学界曾有多种解读路径及结论,但既有解释存在的最大问题是结构化与体系化的努力不够充分[3]。从结构化与体系化的角度视之,笔者以为,中国宪法典最为显著的制度特点就是“二元性”。其基本内涵是指在规范构造中华人民共和国这一组织体的制度逻辑中,立宪者一方面继承了中国优秀的历史传统而形塑了一种“时间性共同体”,另一方面吸纳了世界文明成果而构建了一种“空间性共同体”。前者以执政党为轴,后者以人大为核心。

宏观上,围绕“国体”、“政体”和“宪法权利”这三个核心概念,似乎能够达到结构化与体系化解释宪法典的目的。在形式上,宪法无非就是一种规范体系。在内容上,以“国体”言之,宪法是组织国家的规则;以“政体”言之,宪法是关于权力结构的规范;以“权利”言之,宪法是保障公民宪法权利的规范。{3}183-192当然,由于不同国家存在着宪法上的具体差异,所以,“国体”、“政体”与“宪法权利”的内容也会有所不同。

关于“国体”,笔者将其一般性地理解为“构成国家的基本要素所形成的关联与结合状态”。依通说,领土、人口、政府及主权乃为构成国家的基本要素,那么,“国体”无非就是主权者在特定时空背景之下,对领土所做的区域划分,对人类学与统计学意义的人口进行组织化,对政府结构的安排及层级的设定。在制度上,国体最为核心的内容实际上就是“中央与地方”的关系,实质就是“国”与“民”的关系,也就是“权力”与“权利”的关系。无论哪种关系,都关系到所谓“国家性”问题。与中国宪法勾连起来,主要问题包括:在领土层面,就是整体意义上的国家主权领域同具体的行政区域之间的关系;在人口层面,就是“中国人民”同诸如“辽宁人民”、“北京人民”之间的关系;在政府层面,就是中央政府同地方政府之间的关系。对这些问题的解释,通常认为中国是单一制国家结构形式。但若严格解释宪法典,便会发现远非如此简单。这里仅以“人民”为例并作为解释的切入点。对“人民”的内涵解释,《宪法》的第1条和第2条都可作为解释的文本与规范依据,但解释的结论却不是单一的而是二元的。依据第1条,首先可以把“中国人民”解释成国家的主人,但这里的“中国人民”则由三个因素来加以限定:一是以“工人阶级”为领导,执政党则是工人阶级的先锋队;二是以“工农联盟”为基础,执政党则代表全民利益;三是社会主义,执政党代表人民选择了这一基本制度。在此,理解第1条中的“中国人民”,只能以执政党为核心,通过自上而下的视角才能确定它的基本宪法意旨。依据第2条,则可以把“中国人民”解释成国家的主人,但这里的“中国人民”也需要三个因素来加以限定:一是“人民代表大会”,这是主人行使权力的制度载体与制度渠道;二是“国民”与“公民”,这里的“人民”是以“国民”为基本的构成单位,动态表现则是“公民”的积极参与;三是“市场经济”,这里,对“市场经济”首先不能从经济的角度来理解,而应从公民自主的政治选择及自由权的保障角度出发来理解“市场经济”,或者说,“市场经济”首先是以自由为核心的法权体系。可见,理解第2条中的“中国人民”,就需要以“人民代表大会”为核心,通过自下而上的视角才能确定它的宪法意旨。

上述解释结论还可以开放出如下两个有关“国体”关系的重要问题:其一,这两种“中国人民”的宪法使命分别是什么?其二,这两种“中国人民”的宪法关系如何?就第一个问题来说,如果借用社会学的“共同体”和“社会”两个概念,或可认为,以执政党为核心的“中国人民”实际上要过一种平等、友爱、团结的“大家庭”式的宪法生活[4],是要成就一种“共同体”或“有机体”的国体样式[5]。而以人民代表大会为核心的“中国人民”实际上要过一种自由、竞争且多样化的宪法生活,是要成就一种“社会”或“原子化社会”的国体样式。进而言之,如果说以执政党为核心的“中国人民”是支撑“共存”的宪法主体,那么,以人民代表大会为核心的“中国人民”就是支撑“共荣”的宪法主体。就第二个问题来说,可以从两个角度来做出解释。从中华人民共和国的建国历程来说,历史事实似乎已经说明了以中共为核心的“中国人民”具有主导性,同时,她也是支撑中国革命进程的重要主体性力量;从国家建设、法治与宪政、市场经济等角度来看,似乎应当认为以人民代表大会为核心的“中国人民”具有主导性,同时,由这种“主导性”所产生的重要成果理应回馈与反哺“有机体”意义上的“中国人民”。进而言之,如果现行宪法典为这两种“中国人民”都提供了存在理由,现实政治也决定了“中国人民”不可能迅速地单一化,那么,就必然要面对与处理执政党与人民代表大会之间的关系。对此,笔者将在第三部分再做解析。

不同国体类型的宪法目标需要相应的政府形式作为实现手段,这就涉及了“政体”问题。关于“政体”的内涵,笔者一般性理解为横向层面的国家权力结构。如果依然坚持“国体决定政体”的观点,那么,既然中国宪法典存在着两种国体制度,也就可以认为中国宪法典存在着两种政体制度。相对于追求“有机体”宪法生活的“中国人民”,首先可以认为执政党及执政党内的各种权力机构(如党代会、政治局、书记处、中组部、中宣部等)构成了一种政体类型。若解读宪法典“序言”,又可发现人民政协是包含众多阶层与党派的统一战线机构,因此,又可把这一类型的政体内涵表述为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。相对于追求“自由社会”式样宪法生活的“中国人民”,以人民代表大会为核心的“一府两院”、中华人民共和国主席等就构成了另一种政体类型。很显然,这两种类型的政体都有其自身的宪法职责和宪法使命。如果把“宪法权利”纳入进来,就会更加明确地解释不同类型宪法权力主体的宪法职责之所在。

关于“宪法权利”,笔者曾从“宪法依据”和“实体内容”两个方面对中国宪法权利的类型做出了划分。{4}仅从“实体内容”着眼,依据王海明教授所提出的“贡献论”,{5}156-267将宪法权利划分为“基本权利”和“非基本权利”。详言之,“基本权利”是指只要国民参与了社会的形成与国家的缔造,就视为做出了“基本贡献”[6],既然做出了“基本贡献”,每位国民便因此而享有了基本权利;由于“基本贡献”的不作为性质,所以,每位国民所做出的基本贡献便完全相同,每位国民的基本权利也应该完全平等,其中最为重要的是平等的法律地位和社会保障权。“非基本权利”是指由于每位国民的才智、运气等并不相同,所做出的贡献也必然不会相同,所以,每位国民就应当享有差别性的权利,比如财产权;尽管每位国民所享有的非基本权利会存在差异,但每位国民的付出(义务)与所得(权利)应该成比例,这就是所谓的“比例平等原则”。如果说基本权利关涉到了一个社会与国家的“共存”及结果平等原则的落实,那么,非基本权利则涉及了一个社会与国家的“共荣”及机会平等原则的落实。

若将国体、政体与宪法权利贯穿起来,就会获得两个制度及价值系统:一是以执政党为核心的“中国人民→←中国共产党领导的多党合作和政治协商制度→←基本权利”的系统;二是以人民代表大会为核心的“中国人民→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”的系统。如果前者具有鲜明的政治主权色彩,诸如对外,国家领土的安全与完整、对内社会的稳定与国民的均质化认同,那么,后者则具有鲜明的治理主权色彩,诸如社会与国家的活力、国民自由多样化的生活。依此,诠释宪法典中“国家所有”的宪法意涵首先也应该具有这样宏观的视野,否则,对“国家所有”的解释极有可能得出简单化的学术观点与结论。

二、“归属—利用”:“国家所有”静态意涵的二元诠释

如果中国宪法典所内含的二元性制度特点为诠释“国家所有”意涵的二元视角提供了宏观依据、方向与框架,那么,为了更具体深入地解释“国家所有”的内涵,除了继续坚持二元性之外,还需要具体解释包含“国家所有”意蕴的相关宪法规定与宪法规范的结构特点,因为这些规定与规范同“国家所有”具有更为直接的逻辑与意义关联。

围绕“国体”、“政体”和“宪法权利”这三个概念,可以把“国家所有”的宪法内涵划分成三个需要具体解答的问题:在“国体”层面回答“国家所有”的内涵是什么?在“政体”层面回答由哪个权力主体代表国家实现“所有”?在“宪法权利”层面回答“国家所有”的宪法价值为何?

首先必须认为“国家所有”中的“国家”乃为“中华人民共和国”这一政治组织体。在世界格局中,“中华人民共和国”是中国共产党领导中国各族人民通过“革命”所取得的主权成果;在中国自身的发展脉络中,“中华人民共和国”是所有中国国民接续传统、安顿人生意义、享有自由等现代价值的主权领域和制度环境。所以,“国家所有”中的“国家”首先是政治意义上的组织体,是主权的制度化表达。如果主权政治不是抽象的,那么,“中华人民共和国”这一主权政治造物也需要具象化。

经由“二元性”视角,依据《宪法》第1和第2条的规定,可以把“主权中国”区分为两个“宪法形象”:一是以执政党所代表的人民民主专政和社会主义的中国形象,二是以“国民”与“公民”为权力源泉、以人民代表大会为舞台的中国形象。这两种中国形象也同样需要在二元视角下获得进一步的解释。结合宪法典文本及中国政治发展实际,笔者以“归属—利用”作为阐释的具体框架。就第一种“中国形象”而言,其理想目标既可以在宪法典中觅得踪迹,如《宪法》序言中的意识形态表达及“阶级斗争”话语,也可在执政党的“章程”中找到对理想目标的宣誓,即“党的最高理想和最终目标是实现共产主义”。相对于理想目标,又可发现“低调”、现实的宪法与政治表述,如“社会主义初级阶段”、“现代化建设”、“社会主义法治国家”及“社会主义市场经济”。有学者把这种转换概括为“超越传统社会主义”,而所谓“传统社会主义”,就是指“20世纪所有共产党执政国家普遍实行的社会主义模式。这种模式起于列宁、成于斯大林,一般把它称为‘斯大林模式’。传统社会主义实行共产党高度集权的无产阶级专政,消灭私有制和市场作用,实行生产资料公有制、全面的计划经济和按劳分配,推行优先发展重工业的强制工业化,与之相适应,严密控制思想舆论,对外部世界基本封闭。”{6}210如果在传统社会主义意义上(即“理想角度”)来理解国家形象,那么,它就是一种具有全方位主宰欲望与支配力量的全能型国家,而在“低调”与现实的意义上来理解国家形象,它就应是一种权力限缩、承认和尊重规律、重视私人和市场作用的有限(或“限政”)国家。目前,似乎应该从“限政”国家角度来理解第一种国家形象。即或做出这种理解,也不意味着“理想”已经消失,比如自改革开放以来,执政党所宣誓的“共同富裕”、“全面小康”依然带有理想的色彩。对此,笔者认为这些理想若要真正发挥建设性作用,首先必须明确哪些是可以实现的、哪些是不可能实现的,能够实现的理想又要以怎样的中介性制度手段作为保证。{7}75-78

就第二种“国家形象”而言,其理想化的表述就是宪法典第2条第2款,即“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这就是一种法治与自下而上治理相结合的民主国家形象。对于这种国家形象,可能还需要二元式理解。依据《宪法》第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”之规定,法治与民主国家至少应包括中央层级与地方层级两类。同时,还需要加以解释的是,“中央”何指?如何“领导”?“主动性”与“积极性”何意?若按“中共中央国务院”的惯常用法,“中央”似乎是指执政党中央,但若严格解释宪法典之规定,此处的“中央”只能是“全国人民代表大会”,与之相对应,“地方”也只能首先是指“地方各级人民代表大会”。由此,就可把“领导”的方式规范化地理解为:一方面,全国人民代表大会所制(修)订的宪法与法律具有最高的权威性及法律效力;另一方面,全国人民代表大会享有依据宪法与法律对地方各级人民代表大会所制定的地方性法规[7]及相关规则进行合宪性和合法性审查的宪法权力。所谓“主动性”和“积极性”实际上就是指生活在特定行政区域的“人民”在服从“中央统一领导”的宪法前提下,享有独立地选择与安排政治、经济、社会、文化生活的宪法权力。这样,第二种国家形象和第一种国家形象的异同也就可以得到合理的解说。两者相同之处在于统一性,这是保证整体国家“存”与“续”的宪法条件。两者不同之处在于:第一种国家形象没有层级之分,或者说,单一性是其根本特征;第二种国家形象则有层级之分,在坚持“全国人民代表大会”至高无上宪法地位的前提下,地方层级既有多样性,也充满着竞争性。如果说“统一性”对应的是中华人民共和国的“规模”、“统一”与“稳定”的话,那么,“多样性”和“竞争性”对应的则是中华人民共和国的“活力”、“自由”与“繁荣”。

以这两种国家形象为依托,从“归属—利用”二元视角出发,便可对“国家所有”的“国家”内涵做出这样的解释:

如果以第一种国家形象视角观之,那么,“国家所有”的首要意涵便是“政治主权归属”。在传统社会主义的思维之下,不仅中国政治生活都要以代表“中国人民”的执政党为核心,而且各种经济文化社会资源的利用也都要以执政党所设定的政治主权目标为指向。或许正是在这一意义上,学者才会把中国政体概括为“革命教化政体”,其内涵是“国家对社会改造抱有强烈使命感,并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体”。{8}78在“革命教化政体”框架之下,国家运动就会应运而生,并且体现自身的独特性。正如冯仕政博士所指出的:国家运动作为一种社会治理方式,其基本特征是非制度化、非常规化和非专业化。所谓“非制度化”,是指国家运动为了完成任务而不惜打破既有的制度安排,包括价值、规范、法律、风俗等等;所谓“非常规化”,是指国家运动本身的行动目标、工作组织和活动方式等,都是围绕特定任务而临时设定并随时调整的,缺乏稳定性;而“非专业化”,则是指国家运动往往不尊重专业,甚至以打破专业为荣——这也是国家运动常常被称为“群众”运动的原因。{8}74

在传统社会主义思维之下,执政党既是国家主权的归属主体,也是各种资源的利用主体。所以,“国家所有”的政治意味就必然浓烈。而经由对“文革”等国家运动的制度化反思,执政党开始注重民主化和法制化,并最终实现“法治国家”入宪。相应地,第一种国家形象中也越来越多地具有了“务实”的成分,至少在政治话语上也开始重视了“宪法实施”与“宪法权威”的重要性。这样,对“国家所有”的理解也必然要重视与包含法律制度的维度。

如果以《宪法》第5条为宪法规制基础,就可以对第6条做出具体解释,从而会更加明了“国家所有”的双重内涵。第6条第1款主要包括两个内容:一是对国家经济基础的宪法制度选择与安排,即社会主义公有制;二是社会主义公有制的理想目标,即“消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则”。“公有制”在根本上就是“国有”,而对于这种所有方式来说,是很难用“财产”来解释的。正如论者所言:“社会主义者一般用财产一词指称私人财产,尤其是生产资料中的私人财产。在这个意义上,社会主义是财产的对立物。社会主义有时被用来指一种状态,即生产资料共同所有,因而通常意义上的财产就消失了。”{9}770因此,就社会主义公有制而言,并没有为从“财产”的角度留下解释空间与可能性,即或宪法典中有“社会主义的公共财产”这一宪法表述,也许在传统社会主义的框架之下,也只能解释为“一种政治、经济与社会状态”。那么,这种状态如何实现呢?根据第6条第1款的第二项内容,就是通过消灭剥削的“阶级斗争”来实现“各尽所能、按劳分配”的政治、经济与社会平等状态。应该说,第6条第1款还只是对执政党政治理想的简约表达。

然而,第6条第2款则从理想转进到了现实。其中,主要体现在两点:一是承认国家还处于社会主义初级阶段;二是规定了以公有制和按劳分配为主体的多种经济形式和分配形式的基本经济制度。那么,面对这种现实处境,如何实现“国家所有”呢?如果结合第5条和第15条的规定,就会发现两种宪法逻辑的存在:一是宪政与法治方式;二是市场经济方式。若要采用宪政与法治的方式,执政党首先要限缩权力,或者说,不能既在归属上占据主宰位置,又在利用上居于全能地位。如果执政党限缩了权力,那么限缩下来的权力就应该归入到“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一系统中来。这实际上已经进入到了第二种国家形象之中。在这一系统中,以国民为最基本构成单位的人民代表大会具有将“国家所有”从政治意涵转化为法律意涵的宪法职责,具体表现就是制定一系列的行政法律、民(商)事法律;“一府两院”负有严格执行和适用这些法律的宪法职责;国民则需按照这些法律通过市场来安排自身的行为。虽然这一系统也要关注“归属”,但更重要的是要“利用”。同时,如前所述,除了司法机关,人大和政府在这一系统中也是多层级的,其间,既有统一性,也有竞争性。也正是在这一系统中,才有“公共财产”和“所有权”存在的空间。或者说,在这种情形之下,“国家所有”在形式上才是法律化的,在实质上才是权利化的。

从国体角度出发,通过对国家形象的二元解读,或可对“国家所有”的内涵做出这样归结:在第一种国家形象中,若以传统社会主义视之,所谓“国家所有”是一种以执政党为核心的政治主权层面的归属、支配和利用,其间并没有“财产”乃至“所有权”的意涵存在,有的只是一种通过各种革命手段所形成的状态。若以超越的社会主义视之,所谓“国家所有”是一种既有政治意涵又有法律维度的复合状态:政治意涵是指“国家所有”依然具有实现政治主权的功能,而法律维度则意味着“国家所有”具有了治理的意味,从而为财产权或所有权的存在提供了可能空间。在第二种国家形象中,“国家所有”是一种以相关法律为载体的归属与利用的混合体,尽管归属是前提,但利用才是最为核心的目标。换言之,“归属”是为解决“利用”的目的、方式等问题而存在的。

如果国家所有的内涵得到了明确,那么,下一个问题便是:在政体层面,由哪个(些)权力主体代表国家实现国家所有?如果以宪法典所规定的两个制度为依据,答案其实甚为明了:就“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”而言,执政党及人民政协是实现“国家所有”的权力主体。就“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”而言,人民代表大会及“一府两院”是实现“国家所有”的权力主体。

如果把宪法权利因素凸显,就可进一步解释“国家所有”的宪法功能为何,或者说,“国家所有”的宪法价值何在。

就执政党来说,重中之重的问题是:限缩后所保留的权力应具有怎样的宪法功能?或者说,其宪法价值为何?从解释所依据的宪法规范来说,笔者以为《宪法》第15条第1款是回答上述问题的重要依据。那么,如何解释“国家实行社会主义市场经济”这一条款的宪法内涵?在“中华人民共和国”这一组织体的涵摄之下,或许可将其分解为两种表达方式:一是“国家实行社会主义”;二是“国家实行市场经济”。如果这种分解既没有缩小也没有扩大原有表述的内涵,那么,这一条款的内涵就能够因此而得到具体和明确的解释。相对于“国家实行社会主义”,第一种国家形象就得以突出。进而言之,当今中国所实行的社会主义就在“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”这一制度系统之中[8]。由此,执政党所享有的宪法权力的功能就包括两个方面:从理想的角度看,就是使中国社会经由社会主义初级阶段到社会主义的发达阶段再到共产主义;从现实的角度看,就是通过宪政与法治落实社会主义的最低限度的要求。同时,从现阶段来看,执政党的宪法权力价值就是保障所有中国国民的“基本权利”。接续下来的问题就是执政党通过何种方式实现宪法权力的功能和落实保障基本权利的价值目标?如果奉行法治,那么,至少不应(能)再通过阶级斗争及社会运动的方式来实现社会主义的诸种目标;如果市场经济只能存在于第二种国家形象当中[9],那么,执政党所要实现的“社会主义”就不应(能)是“生产性的社会主义”,而只能是“分配性的社会主义”。

相对于“国家所有”意涵而言,从政体与宪法权利角度又可做出如下归结:基于第一种国家形象,执政党乃为具体实现“国家所有”的重要宪法权力主体,从而“国家所有”的内涵就是政治性的、保障性的,其所担负的宪法使命就是对社会主义的制度落实,就是保障国民基本权利的重要依凭;基于第二种国家形象,以人大为核心的“一府两院”乃为实现“国家所有”的重要宪法权力主体,从而“国家所有”的内涵就是治理性的、赋权性的,其所担负的宪法使命就是对市场经济的制度落实,就是保障国民“非基本权利”的重要依凭。

三、“分配”和“赋权”:“国家所有”动态意涵的二元诠释

在“国家所有”所坐落的宪法制度环境特征、“国家所有”的静态宪法意涵得以简略阐明的基础上,需要解释的问题就是“国家所有”的具体实现方式,即“国家所有”的动态宪法意涵。

从宪法规范的角度着眼,解释“国家所有”具体实现方式的依据主要包括三重规范层次:第一层次为宏观的定向规范,即《宪法》第15条尤其是第1款,其为解释“国家所有”的实现方式确定了基本方向;第二层次为中观的目标定位规范,即《宪法》第14条尤其是第3款,其为解释“国家所有”的实现目标确定了具体目标;第三层次为微观的手段规范,即从《宪法》第9条至第13条、第14条第4款以及第16、17、18条,其为解释“国家所有”实现的具体手段提供了规范指引。

在宏观层面,笔者对“国家实行社会主义市场经济”这一宏观的定向规范已做出了解释。这里要再次重申与强调的是,不应再从阶级斗争、生产等角度来理解“社会主义”的内涵,而应从宪政框架下的分配角度来理解“社会主义”。相对于“分配性的社会主义”,“市场经济”的内涵就应从“赋权”角度来加以理解,同时,“赋权”是为了“发展”与“生产”。由此,“分配”和“赋权”就是实现“国家所有”两种具体方式。

在中观层面,依据宪法规范就可以呈现“分配”和“赋权”所指向的目标。《宪法》第14条第3款的表述是:“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活水平和文化生活。”在第3款中,“在发展生产的基础上”和“逐步改善人民的物质生活水平和文化生活”这两个语句甚为关键。如果“国家所有”的功能目标是“发展生产”,那么,“国家所有”的价值目标就是“逐步改善人民的物质生活水平和文化生活”。而“发展生产”之所以具有“基础”地位,是因为没有生产的发展,“积累”和“消费”便失去了来源,进而“逐步改善人民的物质生活水平和文化生活”也只能是一种“梦呓”。“发展生产”所贡献的财富也不是要么“留而不用”,要么“吃光喝光”,而是要在“兼顾国家、集体和个人的利益”基础上“合理安排积累和消费”。“逐步改善人民的物质生活水平和文化生活”这不是权力主体对国民的劝导,而是权力主体必须具体承担的宪法义务或宪法职责。

在微观层面,依据相应的宪法规范可以具体解释“分配”和“赋权”的具体手段。就“分配”而言,最为重要的宪法规范是《宪法》第14条第4款,即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”关于“社会保障制度”,已故宪法学家蔡定剑先生做出了这样的解释:“社会保障制度”一般包括四大项:(1)社会保险是社会保障的核心,包括养老、医疗、失业、事故保险等。(2)社会补偿包括因战争、暴力、因公共疫苗接种等而造成的损害政府给予的补偿。(3)社会促进包括政府津贴、住房津贴、养育津贴与养育子女的津贴。(4)社会救济被视为社会保障制度的兜底工程或社会保障制度的守门人,它为那些不能从社会保障其他项目中获得待遇或者获得的待遇不足,而自己又没有足够的资金过与人的尊严相符合的生活的人提供生活救济。{10}180

如果把社会保险和社会救济理解为事关每一位国民基本生存条件的保障性制度安排,把社会补偿和社会促进理解为对国民在追求发展过程中所遭受不测的一种补救、对相关重负的分担,那么,基于中国宪法制度的“二元性”特质以及执政党、人大的不同宪法使命,就可以较为笼统地认为执政党应该担负社会保障和社会救济的宪法职责。由于“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”这一制度系统并不具有生产性宪法职能,所以,就只能立基于执政党政治主权代表者的宪法地位、国家各种资源“归属者”的角色以及基本权利保障的优先性而通过财政分配的手段来履行这一非常重要的宪法职责。而由于支撑社会保险和社会救济的财政费用是“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统所贡献,所以,执政党就需要同人民代表大会进行宪法性协商,从而在财政分配上确保基本权利保障支出占有相应的比例。

一是保障基本权利财政支出或预算的优先性。由于基本权利保障旨在支撑国民对国家统一性的认同、确保国家的规模与稳定,或者说,基本权利保障事关国家与社会之“共存”,所以,在发生学的意义上,基本权利保障就要先于或优先于非基本权利保障。若将发生学逻辑转化为规范逻辑,就是在国家财政支出或财政预算方面必须确保“基本权利保障”是一个基础性预算项目,进而在财政预算上占有相应比例的份额。

二是执政党宪法义务的具体化。在目前的政治话语和学术研究中,往往还在用诸如“领导”这样的宏大词汇来解释执政党的政治与宪法地位,但从宪法实施与宪法权威角度来看,这样的定位其实对宪法的规范化实施和宪法权威的树立实益有限。比如在中国现实的政治与经济生活中,“规划”具有极为重要的作用和影响。关于“规划”制定的依据,学者指出:“中共中央的《规划建议》一般在秋天批准并公布,之后国务院要求国家发改委根据《规划建议》起草《规划纲要》,在第二年的三月份递交全国人大会议审议。”{11}18针对这种规划体系的缺陷之一,学者评价道:“到目前为止,中国的规划对于通过再分配实现公平以及改善弱势群体等方面没有多少建树。比如农村医疗改革,社会保险改革,以及提供平等教育机会等方面,规划都没能消除不平等,规划制定者自己对此也很失望。”{11}25如果执政党具体地担负起基本权利保障这一宪法义务,就既会使基本权利平等保障的水平得到加强及提升,也能为非基本权利的保障开放出巨大的制度空间,从而也会更有效地发挥人大、政府、“两院”及国民的主体性作用。

三是执政党与人大的宪法性协商。在现实生活中,执政党和政府的密切关联是政治与经济生活常态,其最为典型的表现是执政党和国务院的“联合发文”[10]。这种越过人大而形成的执政党与政府的密切关系,一方面弱化甚至虚化了人大的宪法主体地位,另一方面又使得行政机关具有了超过人大的政治地位和政治能量,比如由于在“规划”中约束性指标的作用,就使得发改委具有了原本由人大所应享有的宪法地位和政治权力。恰如学者所指出的:“从政治角度来看,将规划指标和干部考核结合起来会带来一个副作用,即提高了发改委系统的政治地位以及他们所制订的规划的政治分量,导致经济行政管理超越了干部体系,而后者恰恰是支撑政治等级制度最重要的支柱。”{11}22而执政党与人大展开宪法性协商,其实质是两种国家形象的制度性融合,是对一体“中国”的宪法性支撑。同时,这种宪法性协商至少还会带来两个好处:一是突出和加强了人大的宪法地位和宪法作用,这样,人大就不再是“背书者”和“橡皮图章”,而是真正发挥对政府及“两院”宪法规制作用的主权者形象;二是为执政党方针、政策的合宪性解释及法律化提供了相应的宪法制度通道,从而便会逐步实现“依宪治国”这一目标,进而也为化解并走出“所有责任集中在位于权力顶端的党委书记一人身上的模式所导致的上下级相互不信任但又彼此依赖的治理困境”{11}25提供了制度可能性。

四是以基本权利保障为基本目的的宪法性协商成果的全民覆盖。基于执政党“代表性”的宪法使命以及基本权利的结果平等性特点,以基本权利保障为基本目的的财政资源就必须为每一位国民所享有。或者说,只要有一位国民未享有基本权利的平等保障,那么就意味着社会基本公正出现了瑕疵,就意味着相关的宪法权力主体未能彻底履行宪法义务。反之,如果每一位中国国民都平等地享有了基本权利,那么,诸如城乡二元体制等身份区分乃至歧视问题都将迎刃而解。特别是在国家工业化和重大危机化解之中,农业、农村和农民不仅为国家资本的原始积累做出了重大牺牲,而且也为化解城市危机而发挥了“蓄水池”的作用。{12}对于农民的贡献,执政党有义务为农民的基本权利平等享有做出自己的宪法贡献。换言之,就是应以基本权利保障的方式对农民的巨大牺牲做出补偿。

五是人民政协的宪法义务得以明晰化和具体化。如果执政党的宪法义务(之一)是保障所有国民的基本权利,那么,由于人民政协处在“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”这一制度系统当中,所以,人民政协的重要宪法义务也就应是对国民基本权利的保障[11]。如此,所谓各民主党派的“参政议政”的范围就不是宽泛无边的,而应是对基本权利保障的“参政议政”,诸如调研各个社会阶层对基本权利保障的要求和期待,对该领域的数据做出缜密分析,以为执政党的最后宪法决策提供参考。另外,在国家政治生活中具有较为重大影响的“两会”也会因此得到反思。若人民政协是基本权利保障的重要参与者和推动者,那么,党代会和政协会恰恰应当同时召开,这就是“新”两会。在“新”两会对基本权利保障形成宪法共识的基础上,执政党才能以具体明晰的宪法性方案同人大展开宪法性协商。由此,国家政治生活才能宪法化,宪法化的政治生活才能有序化,宪法化与有序化的政治生活才是宪法权威得以树立的重要表征。

执政党通过财政分配的方式履行基本权利保障的宪法义务恰是“国家所有”政治功能得以发挥的重要方式,其宪法理由不外乎如下三个方面:其一,执政党代表“中国人民”享有政治主权,所以,国家主权范围内的各种资源归属于执政党并由其加以利用必然是政治主权权能的应有内涵;其二,由于执政党代表“中国人民”选择了社会主义,并且这种社会制度已由宪法典做出了明确规定,所以,执政党利用各种资源的宪法目的只能是落实社会主义的基本价值,如平等,又因为中国社会主义处于初级阶段,所以,对各种社会主义价值的实现就只能在较为基础的层面展开,如对基本权利的平等保障;其三,由于只能在“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统当中实行市场经济,所以,执政党就不能再以生产者和指令者的身份与方式来履行宪法义务,而只能以政治主权代表者的身份参与财政收入的再分配,以储备和掌控相应比例的财政资源,从而为履行宪法义务创造资源支撑条件。执政党这种履行宪法义务的方式也颇具中国传统的“德治”特征。所谓“德治”或“德策略”就是“利益和权力的分配策略,它以公正偏善为原则,特别强调人民得利和贤人得权”。{13}114在当代中国政治与宪法体制之中,顺着执政党所宣誓的“三个代表”所蕴含的正当性逻辑,依然可以认为“执政党若通过保障全体国民基本权利的方式来获得执政权”是传统德治逻辑的现代延续。

就“赋权”而言,其核心要义是人民代表大会以宪法所规定的各种资源归属为依据,以制订行政法律和民(商)事法律的方式赋予国民平等与自由地利用“国家所有”的各种资源之资格。不论“归属”还是“利用”,都需要从权利(力)和义务关系的角度来加以理解。这里以《宪法》第9条为例略加说明和解释。(1)第9条第1款规定:矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。这一条款显然是对各种自然资源归属做出规定的宪法规范,包括“国家所有”和“集体所有”两种类型。而所谓“国家所有”就是“全民所有”,但问题是如何理解“国家”和“全民”?首先可以肯定的是,这里的“国家”不应是第一种国家形象,而应是第二种国家形象,因为从该规范所坐落的规范群及宪法语境来看,“国家所有”不是那种政治主权意义的归属和支配,而是治理或建设意义上的归属和支配。进一步说,不应由执政党而应由人民代表大会来表征国家的存续。因而,所谓“全民所有”,在制度上就是人民代表大会所有。又由于存在各种层级的人民代表大会,所以,“国家所有”或“全民所有”在类型上就是不是单一的,而是多样化的。正是因为存在着多样化的“国家所有”类型,所以,才需要在权力(利)和义务上确定各种类型的“国家所有”的功能内涵和义务边界。换言之,只有在多样化与层级性的意义上理解“国家所有”,才能为从所有权或财产权角度解释“国家所有”的内涵提供最为基本的理由。

(2)“归属”是前提,“利用”才是目的。对此,第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一条款显然是对利用自然资源的宪法规定。如果“合理利用”是权利,那么,“不得”不“合理利用”就是义务。为了保障权利和规制义务,首先需要全国人大通过立法行为制订相应的行政法律和民(商)事法律,如水法、森林法,以为“组织”和“个人”利用自然资源设定一般性的资格条件和义务要求。而地方各级人民代表大会在服从全国人大法律的基础上,可以结合本地特点和国民欲求制订自身的地方性法规。关于地方人大制订法规,需要解释的一个关键问题是,能否在全国人大所制订的法律基础上提高或降低利用资格的门槛和设定更严格或更宽松的义务标准?“降低”和“更宽松”因为逾越了法律最低限度的要求,所以,这样的举措就是违法的;而“提高”和“更严格”只要不会使“利用”变得不可能或者不违反比例原则,只要谨守平等和自由等宪法价值要求,就不构成对法律乃至宪法的违反。同时,“提高”和“更严格”的立法性举措在服从法律的前提之下,还能凸显出不同地方的国民和政府(广义)对于发展与环境保护、消费(消耗)与资源节约等关系的多样化态度与实际选择,进而使得不同的地方具有不同的生态与人文、制度与实践特色,从而克服多样化的地方政府(广义)都采取“千人一面”发展模式的弊病。

事实上,人大所制订的有关自然资源的行政法律就是所谓的“公产法”或“公物法”的重要组成部分。公产法一方面调整人们日常享受的大量行政给付,是范围最广泛的一个国家生存照顾领域;另一方面调整公共行政主体为执行其任务所必要的人力和物力手段。从对执行公共任务的作用来看,上述两种公产受一个共同的专门行政法即公产法调整。公产法的目的是维护公产的状态和可用性。{14}455

人大针对自然资源制订相关行政法律的最根本目的就是为行政主体履行行政给付义务而提供一般性准则,这种准则的作用就是维护自然资源的“状态”和“可用性”。依笔者理解,“状态”既指“权属清晰”和“义务明确”,也指具备可利用的“基本条件”,如安全与完整性;“可用性”是指国民或相关组织可以实际接近和使用达到相应“状态”标准的自然资源。如果确定权属是人大的宪法职责,那么,履行实际给付义务的恰是行政主体,而解决权属与利用纠纷则是法院的宪法职责。台湾地区学者认为:“所谓给付行政,又可称为服务行政或福利行政,系指提供人民给付、服务与其他利益的行政作用,就现代社会国家担负照顾人民生活的职责而言,此种行政作用甚具意义。”{15}29-30相对于自然资源而言,行政主体落实公产法的过程具有如下意义:一方面就是维护自然资源的“状态”和“可用性”,另一方面是因特定事由而向特定国民和组织依法且具体赋权。

相对于自然资源归属的多层级性,自然资源的具体利用方式也可能具有多样性,诸如公法利用与私法利用、一般利用和特许利用、习惯利用和限制利用。但如果这些利用是在“国家所有”的前提之下展开的,那么,这些利用首先就应该受到公法目的的约束,其次所产生的利用成果也要受到分配原则的约束。从一般使用来说,其公法目的就是保证大多数人可以不经许可而使用公产或公物;从限制使用来说,其公法目的就是确保公产或公物按其本身的用途被使用;从特许利用或特殊利用来说,就是在超出了一般利用的程度上而应按照行政主体的法定许可而保证公产或公物被安全地加以使用;从习惯使用来说,就是指相应居民只有依赖相应自然资源才能维持基本生活的情况下,公共行政主体必须保障居民的这种基本生活利益。一般说来,特许利用往往会产生巨大的经济成果,这样,就需要在公共目的或利益的维护与私人目的或利益的保障做平衡考量的前提之下确定相应的分配原则。其中,财政收入分配问题或许最为关键。因为它直接与公产或公物的公法目的直接相关,同时,也因为财政收入分配结果本身就构成了“绩效”的应有内涵。{16}128

至此,问题似乎又回转到执政党与人大的宪法关系的理解上。王旭教授认为:“对于自然资源来说,‘国家所有’为所有人实现人生计划提供了最基本的保障:良好的生活环境与生活必需品;然后通过建立使用权市场,让每一个有志于通过自然资源实现自己人生计划的人可以自由实现价值,这个过程中通过建立使用收费制度、公共收益共享制度、资源补偿制度等实际上是为每一个人买了一份保险,基于自然资源的稀缺性,这种保险当然是强制的,但它是正当的:它为每一个人都未雨绸缪,当你在自然资源市场上失败的时候,你还可以通过公共收益共享制度而获得补偿……”{17}19如果说“良好的生活环境”的维护是所有主体的共同义务,那么,在中国宪法制度中,提供“生活必需品”就是“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”这一制度系统所应承担的具体宪法义务,“使用权市场直至各种制度的建立”就是“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统所应承担的具体宪法义务。事实上,核心问题依然是两种国家形象之间的分工与融合,依然是财政收入二次分配合理比例关系的宪法性协商与确定,依然是基本权利和非基本权利保障的实际落实。关于这一问题将在下文做出更进一步的解释。

四、“城市的土地属于国家所有”的宪法意涵解释:一种综合性视角

关于“城市的土地属于国家所有”这一条款内涵的解释,如果把程雪阳博士的解释方案算在内的话,目前至少有五种解释方案。{18}笔者无意对这些解释方案进行学术评价,而只是将上述关于“国家所有”宪法意涵的解释框架、二元视角及具体结论加以综合性应用,以期对这一条款的宪法意涵给出“新”的诠释。这实际上也是应用与检验上述学术结论是否恰切的一种方式和一个途径。

若从中国宪法的二元制度特征出发,首先可以认为,“城市的土地属于国家所有”这一条款位于“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统之中。进而言之,这里的“国家”是第二种国家形象,其以人民代表大会为代表。正如上文所认为的,由于人民代表大会在中国政治体制中具有多层级性,所以,城市土地在所有权主体上便也具有相应的多层级性。正是在以全国人民代表大会为最高权威的基础上存在着多种所有主体,并与私有财产权结合起来,才为从所有权角度理解“城市土地属于国家所有”的宪法意涵提供了基本的宪法条件。张恒山教授非常明确地指出:在一个国家或社会以整体的名义占有一切物质资料的情况下,它可以表现为一种所有制,但在这个国家或社会内部不存在任何可以被称为“所有权”的概念和现象。于是,这种所有制不需要借助所有权来体现。只有在存在多元的财产主体的情况下,所有制才是通过所有权来体现的,即,这里的所有制是对一个一个个体的所有权的特征的概括和抽象,所有权现象的集合共同表现为多元的个体所有制。{19}394

如果在一个国家或社会中,既有大量的个人各自独立地拥有的财产,又有以集体或国家的名义拥有的共同财产,这就形成混合的、多元的所有制,这就需要以所有权概念来界定以集体或国家的名义拥有的财产。只有混合的、多元的所有制情况下,国家所有权才是一个有意义的概念。{19}394

事实上,即或不考虑土地的集体所有这一因素,就是在多层级的国家所有宪法条件之下,也需要明确各层级的所有边界及相互关系,这也为从所有权角度讨论“城市的土地属于国家所有”提供了根本理由。在解析了“城市土地所有权主体具有多层级性”这一根本问题之后,需要回答的问题就是城市土地国家所有权的宪法价值为何?

从工具性角度来说,城市土地国家所有权的价值主要包括:

一是明确了城市土地所有权主体,即为人民代表大会所代表的“国家”。这一价值意涵虽然“浅显”但却极为重要,因为其至少明确了国务院等行政机构只能是城市土地的利用者、管理者而非所有者。

二是预设了城市土地的利用方式。虽然所有权主体在逻辑上可以自己利用城市土地,但在实践中,作为代表第二种国家形象的人民代表大会主要是为“他用”制订相关法律,这样,城市土地的利用在大类上就包括公法主体的利用和私法主体的利用两种方式。如果公法主体的利用是为了实现城市土地所负载的公共功能,那么,私法主体的利用就是为了实现城市土地所具有的重大经济功能。

三是蕴含了公法主体取得所要利用土地的方式及顺位关系[12]。如果公法主体为了履行公法职责而需要使用土地,在得到所有权人“同意”的情况下,有“空地”可供利用,这恐怕是最为理想的状态,但在现实生活中,“空地”已颇为稀少甚至并不存在。这样,就提出了一个问题,即公法主体应当通过什么方式获取土地?《宪法》第10条第3款规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。虽说这一规定可提供某种规范指引,但还需要对该条款的内涵做进一步分析,才能明确究竟提供了怎样的指引。但若要对其做深入解释,还需要将《宪法》第13条第3款作为解释的重要参照。该条款规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。若将这两个条款视为独立性条款,那么,便可认为,国家为了利用城市土地,主要有两种取得土地的方式:

一是第10条第3款所规定的方式,二是第13条第3款所规定的方式。但第10条第3款规定的是什么方式呢?对照并区别于第13条第3款,该条款规定的方式就是在公法主体之间所发生的使用权权属的永久性或暂时性变化。对此,笔者欲以一虚拟事例略加说明。比如公法主体决定在特定的城市区域建立一所小学,在没有“空地”的情况下,公法主体首先面临的任务就是土地的取得;如果该区域恰好矗立着一座“气派”的市政府办公大楼,并且占地广大,那么,公法主体就应当首先考虑“征收”[13]市政府的土地使用权;只有在第10条第3款规范框架之内无法取得土地的情况下,才能考虑第13条第3款的适用。这就是所谓的土地利用方式的顺位关系。

四是隐含了社会组织与私法主体的利用居于核心地位的规范逻辑。《宪法》第10条第5款规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。由于使用了“必须”一词,所以,这一条款在表象上似乎是义务性规范,但从权利与义务的关系来看,若认同“权利是从‘不应当’中所推导出来”{19}355的观点,那么,在实质上依然可认为这是一个授权性规范,即,只要遵守“必须合理地利用土地”这一法定义务,那么,任何组织和个人都享有利用城市土地的法定权利。显然,若明确使用土地的权利内涵,首先要解释“必须合理地利用土地”这一法定义务的内容;若清楚界定法定义务的内容,就离不开对“组织和个人”的理解。对“组织”可做“公法组织”、“社会组织”和“私法组织”三种类型的理解。其中,公法组织“合理地利用土地”之义务就是应将土地作为履行公法职责的必要条件,且需以“比例原则”为规范限制准绳,同时,不应妨碍相关主体的权利或利益;社会组织和私法组织“合理地利用土地”之义务就是应严格按照相关法律的一般要求和行政许可的用途来利用土地,同时,不应妨碍相关主体的权利或利益。从私法主体的角度来理解“个人”的内涵可能是恰当的。其中,“个人”至少有两种类型:一是对土地一般使用的国民,二是经特殊许可而使用土地的国民。前者是生活意义的利用,以求生活的便利;后者则是工商业性质的利用,以求财富的最大化。私法组织和国民当然是纯正的私法主体,而社会组织则属于公益法人。如果公法主体对城市土地的利用也应为社会组织和私法主体对土地的利用提供服务或创造条件,那么,至为明显的是,社会组织和私法主体对城市土地的利用必然居于主导与核心地位,这不仅是因为城市土地的利用需遵循市场经济的基本要求,所以,公法主体当然不能以市场主体的身份来利用土地,而且也因为社会组织和私法主体乃至社会组织才是城市生活的主体性力量,所以,保证这些主体合法合理地利用土地才是“城市的土地属于国家所有”这一条款的基本逻辑。

事实上,关于城市土地国家所有权的工具价值还可以继续以列举式的方式加以讨论,但通过上述的讨论可以发现,城市土地国家所有权的工具价值旨在所有权明晰的情况下,通过赋权确保土地的合理利用。而所有权明晰和“赋权—利用”是在“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统之中得以完成的。在这一过程中,国民的“非基本权利”也就得到了保障和实现。

从目的性角度来看,解释城市土地国家所有权的价值应主要集中在“分配”上。私法主体在利用城市土地时,除一般使用和习惯使用外,其他的使用方式都需要向所有权人支付费用。这笔数额巨大的财政收入如何分配和利用便成为了解释城市土地所有权目的价值的关键。就分配而言,首要的依然是执政党与人大的关系。虽然土地使用费用是在“‘中国人民’→←以人民代表大会为核心的‘一府两院’→←非基本权利”这一制度系统中得以收缴的,但之所以能够合法有序地利用土地,一个重要原因是该制度系统拥有了稳定和平的政治环境和制度条件,而从中国宪法典“二元性”的制度特质来看,是“‘中国人民’→←‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’→←‘基本权利’”这一制度系统担负了稳定和平的政治环境的保障职责。进而言之,以执政党所代表的“中国人民”和以人民代表大会所代表的“中国人民”都对数额庞大的城市土地使用费用有所贡献,所以,在土地使用费用的分配上,执政党与人民代表大会首先应当展开宪法性协商,以确定相应的分配比例。设若某个财政年度可为全国政府掌控的费用为1万亿人民币,经过宪法性协商,在执政党与人大之间的分配比例为6:4,那么,执政党就掌控了6000亿,人大则掌控了4000亿。由此,便完成了使用费用的宪法性分配。

不管如何分配,都改变不了城市土地使用费用的公产性质,所以,这笔财政性公产还需要用于公共目的。就执政党所掌控的份额来说,基于其所担负的保障国民基本权利的宪法义务要求,就应该将这笔公产用于全体国民的基本福利保障上;就人大所掌控的份额来说,基于其所担负的保障国民非基本权利的宪法义务要求,就应该将这笔公产用于“社会补偿”、“社会促进”以及其他公共物品的提供上。地方政府的分配与使用也应遵循这样的政治和治理逻辑。

在中国宪法“二元性”制度特质的导引之下,立足于“国家所有”的静态与动态二元内涵,对“城市的土地属于国家所有”这一条款的宪法意涵做出了综合性解释。从解释结论来看,还显宏观,对诸如“城中村”、城市扩张所导致的土地权属变更以及合宪性评估等问题并未做出讨论笔者在本文中欲着重强调和指出的是,若要对“国家所有”宪法意涵做出宪法解释学意义的解释,如果不能细致辨析中国宪法典的制度特点,不能从政治和治理、政治性宪法和治理性宪法等二元视角展开,那么,极有可能导致解释结论在内容上有所遗漏、在观点上走向单一化甚至极端。

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