此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 宪法学 >> 正文

胡锦光:论设立“宪法和法律委员会”的意义

| 时间: 2018-06-25 09:53:30 | 文章来源: 中国宪治网

中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》决定,为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大“宪法和法律委员会”。宪法修正案第44条规定,宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”笔者认为,“宪法和法律委员会”名义上虽说是由法律委员会更名而来,但实际上可以理解为是全国人大新设立的一个专门委员会。这一举措对于推进我国的合宪性审查工作,保证我国宪法监督制度的实效性,无疑具有极其重大的意义。

一、完善我国宪法监督制度

纵观世界各国,宪法监督制度的建立并有效运行,需要两个基本条件:

第一,具有根本法地位的宪法。宪法作为国家根本法,在效力位阶上高于法律,如此,法律才有与宪法相抵触的可能,也才有建立以审查法律是否与宪法相抵触为目的的宪法监督制度的必要性。英国并不存在在效力上高于法律的宪法,作为成文部分的宪法性法律是议会制定的法律的一部分,与议会所制定的其他法律在效力上是完全相同的,因此,英国也就没有必要建立宪法监督制度。[1]早期的欧洲国家,虽制定了宪法,但宪法是由议会按照与法律相同的程序制定的,宪法与法律只是在规定的内容上存在分别,而在效力上却是完全相同,因此,在相当长的时期内没有真正建立起宪法监督制度。[2]以1920年奥地利宪法为标志,欧洲国家才逐渐建立起了宪法监督制度,其主要原因在于,因制宪权与立法权主体分离,宪法被认为是民意的体现,法律被认为只是民意代表机关意志的体现,而民意高于民意代表机关的意志,两者才在效力上产生高低之别。[3]美国宪法是世界上第一部成文宪法,在高级法理念下,宪法明确规定其在效力上高于联邦法律、州法律,也正因为如此,美国宪法在起草过程中,并没有为是否需要建立宪法监督制度进行争论,而只是为应当由什么机关行使合宪性审查权发生了激烈的争辩。[4]

关于宪法的地位和效力,我国现行宪法的规定可以说是在当今世界各国宪法中最为全面的。宪法序言规定,本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。依据宪法这一规定的逻辑,我国当然地具有建立宪法监督制度的必要。

第二,合宪性审查机关。在解决建立宪法监督制度的必要性的前提下,必须确定合宪性审查机关。合宪性审查机关是合宪性审查体制的核心,其关系到合宪性审查的启动主体资格、审查程序、审查对象、审查效力及违宪责任等。美国式司法审查制下,由作为司法机关的普通法院行使合宪性审查权,分散式审查、附带性审查、限于诉讼当事人资格、遵循司法自律原则、对于违宪的法律在个案中拒绝适用等特征,均决定于司法机关的性质和地位。[5]德国式和法国式特设机关审查制下,由作为特设的宪法法院或宪法委员会行使合宪性审查权,集中式审查、抽象原则审查或者预防性审查、对于违宪的法律有权予以撤销等特征,也是决定于特设机关的性质和地位。[6]可以说,没有合宪性审查机关,宪法监督制度即无法真正确立并得到运行。美国于1787年制定了宪法,而实际上于1803年才通过“马伯里诉麦迪逊案”确定由作为司法机关的普通法院行使合宪性审查权,其宪法监督制度才真正建立并得到运行。[7]

我国现行宪法根据中国特定的政治理念、宪法制度,确定由作为最高国家权力机关的全国人大及其常设机关的全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。同时,考虑到全国人大作为非常设机关,其会期短、代表人数众多,实际上不可能进行具体的合宪性审查工作,立法法第99条和第100条确定由全国人大常委会作为日常性的合宪性审查机关。宪法、立法法进一步考虑到全国人大常委会虽为常设机关,但其宪法权力达到22项之多,是我国实际行使国家立法权和对国家生活中重大问题作出决定的机关,且其委员人数众多,事实上也无法进行具体的合宪性审查工作。因此,作为制度安排,宪法和全国人大组织法规定,由全国人大的专门委员会协助全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权;立法法规定,由全国人大专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会协助全国人大常委会进行合宪性审查。

目前,全国人大已设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、社会建设委员会、监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等10个专门委员会。依据全国人大组织法第37条的规定,各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。即由各专门委员会分别审查与本委员会职能相关的法律文件是否符合宪法。实践证明,这一制度安排难以保证审查标准的统一性及审查职责的集中性,也是我国合宪性审查工作难以推进的主要症结所在。

鉴于我国前三部宪法实施状况不良的教训,现行宪法在起草征求意见时,许多群众和学者主张设立专门的宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院协助全国人大及其常委会进行合宪性审查工作。[8]现行宪法修改委员会秘书处在草拟讨论稿时,曾经对宪法委员会提出两个方案:一是设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会(此为主导意见);二是地位低于全国人大常委会作为协助机构的宪法委员会。[9]现行宪法在全民讨论中,仍有一些人提出设立宪法委员会的建议。[10]现行宪法宪法通过之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关内设置专门的宪法监督机构。[11]

2018年宪法修正案虽然未能单独设立宪法委员会,而是在原有法律委员会的基础上,设立“宪法和法律委员会”,并确定设立的目的是为了“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,可以预见,未来合宪性审查工作主要由宪法和法律委员会进行,其实际上是解决了具体进行合宪性审查工作的专门机构问题。


二、解决合宪性审查供给能力不足

现行宪法确立了我国的宪法监督制度,但自其颁行以来,合宪性审查工作一直未能公开。[12]2000年立法法第99条、100条规定了启动合宪性审查的主体、审查对象和审查程序等,2000年九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,2004年全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查室,作为协助全国人大及其常委会行使宪法监督权的专门机构,2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行了修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,但合宪性审查工作也一直未能公开。

期间,一些公民依据立法法第99条第2款的规定,向全国人大常委会提出了合宪性审查的建议。例如,2003年,在孙志刚事件发生后,于北京大学法学院博士毕业的任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的腾彪和北京邮电大学文法学院的许志永三人以公民的名义,向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”;北京大学法学院贺卫方、北京天则经济研究所盛洪、北京大学法学院沈岿、北京天则经济研究所萧翰和国家行政学院法学部何海波5人也以公民的名义向全国人大常委会提出,建议全国人大常委会根据宪法第71条的规定,启动特别调查程序,组织特别调查委员会,对孙志刚案以及收容遣送制度实施状况进行调查。2007年,茅于轼、贺卫方等69名教授以公民的名义联名发起向全国人大常委会以及国务院法制部门提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》等。全国人大常委会均未明确表示是否受理、是否进行了审查,也没有给予建议者答复。

全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在2017年“两会”期间举行的记者招待会上,回答记者提问时说,对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行了处理,过去一年总共研究处理了92件,发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。我也注意到有一些媒体关心,说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,所以这个制度是发挥了实实在在功效的。全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长信春鹰也认为,“很长一段时间,社会包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,我们过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作,被社会称为‘鸭子理论’。”

合宪性审查的价值在于公开。通过公开受理、公开审查过程、公开审查结论和处理结果,向社会传达宪法精神、宪法价值,以凝聚社会共识,弘扬、彰显和捍卫社会核心价值观。之所以未能公开,笔者认为,其主要原因在于,全国人大常委会极为担心,一旦公开,向全国人大常委会提出合宪性审查的建议可能如“潮水般”涌来,而陷入难以应付的境地。

2017年底,十二届全国人大常委会第三十一次会议听取和审议了关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告,这是全国人大常委会首次听取相关工作报告。[13]据上述备案审查工作情况报告显示,十二届全国人大以来共接收各类审查建议1527件(2013年62件,2014年43件,2015年246件,2016年92件,2017年1084件),其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件,占79.0%;不属于审查范围的有321件,占21.0%,涉及国务院决定、部门规章、地方政府规章等,对应当由其他国家机关审查的,全部转送至了相应机关,并要求其对研究处理结果进行反馈。对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件,有重点地开展了专项审查研究工作。

具有里程牌意义的是,该备案审查工作情况报告首次公布了五起典型的审查案件[14];该报告披露,十二届全国人大五次会议期间,有45位全国人大代表分别联名提出5件建议,要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。另外,十二届全国人大以来,建议对司法解释进行审查有1116件。婚姻法司法解释(2)第24条中关于“夫妻共同债务承担”这一规定的审查建议,法制工作委员会就此与最高法院有关部门沟通研究,最终在2016年1月17日,最高法院发布新的司法解释,明确夫妻共同债务“共债共签”,明确一方所借“超出家庭日常生活需要所负的债务”不是共同债务。

在2018年“两会”期间举行的记者招待会上,全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在回答有关备案审查工作问题时说,2017年12月,全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况报告,在社会上产生了很大的反响。审查建议的数量出现大幅度增加,仅2018年1月和2月,就收到了4000多件。

另外,根据全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作规划,主要工作重点是:(1)开展“回头看”,是今年备案审查的第一项重点工作。要防止出现“你提你的,我做我的”,以及对审查研究意见不理不睬不办的现象发生。(2)设区的市地方立法中出现的问题、环境生态保护领域法规中存在的一些问题,部门规章、地方政府规章、地方“两院”规范性文件中存在的问题。(3)实现有件必备、有备必审、有错必纠。对于公民寄来的每一件审查建议,法规备案审查室都要逐一登记,其中属于全国人大备案审查范围的,要逐件进行研究。

面对数量如此巨大的合宪性审查建议、法规备案审查的工作量,必须设立一个专门委员会,才能够真正有效地处理,实效性地进行审查。 

三、区分合宪性审查与合法性审查的必要性

“合宪”与“合法”、“违宪”与“违法”是相对应的一对概念、范畴和制度,是两个既有联系又有区别的问题。违宪与合宪中的“宪”是指宪法,判断违宪与合宪的基准是一个国家具有最高效力的宪法。违法与合法中的“法”是指法律,判断违法与合法的基准是一个国家的法律,在违法与合法范畴,其最高判断基准是立法机关制定的法律。违法与合法中的“法”并不包括宪法。违宪与违法,在法学上、宪法学上、法规范意义上,都是一个非常特定化的概念、范畴和制度。合宪与合法的区别在于,合宪是符合宪法,合法是符合法律;违宪与违法的区别在于,违宪是直接违反了宪法,违法是直接违反了法律。[15]两者的界限在于,在需要对某个行为作出法规范上的判断时,采用法律适用优先原则。即如果存在法律时先适用法律进行判断,在没有法律或者适用法律仍然不能作出判断时,才需要适用宪法作出判断。

依据公权力的公定力原理,立法机关在制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规以后,虽然这些法律文件存在合宪与违宪两种可能性,但为了公共利益的实现和维护这些法律文件的权威性,在合宪性审查机关作出撤销该法律文件决定之前,该法律文件被推定为合宪。那么,既然该法律是合宪的,当然具有法律效力,所有的社会成员均必须遵从。而在法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规中,法律的效力高于其他法律文件。[16]行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规首先必须符合法律。[17]

因此,在需要依据法规范对某项行为作出判断时,应当遵循“法律适用优先”、“穷尽法律适用”原则,即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的“过滤”机制。换言之,在有法律规定的情况下,必须优先适用法律进行审查判断,而没有必要适用宪法进行审查判断。在穷尽法律适用之后,仍然无法作出判断的情况下,才有必要适用宪法,作出宪法上的判断。[18]

同时,违宪与违法在制裁形式上也存在极大的差异。违反宪法的制裁取决于违宪的主体和违宪的形态。违宪的主体通常仅限于公权力的行使机关和个人,因此,违宪的制裁仅仅针对作为公权力行使者的国家机关及其工作人员。实践中,公权力行使的形态主要有两种,即直接依据宪法制定法律规范和直接依据宪法作出的具体行为。宪法制裁主要有三种情况:(1)合宪性审查机关对于违反宪法的法律文件,通常的制裁形式是撤销、废除、改变、确认无效、不予批准和拒绝适用。(2)合宪性审查机关对于违反宪法的具体行为,通常的制裁形式是撤销、确认无效。(3)针对实施违宪行为的国家机关工作人员,通常由具有弹劾权或者罢免权的国家机关,通过特定的法律程序予以弹劾或者罢免。弹劾或者罢免的理由不限于国家机关工作人员的行为构成了违宪。换言之,具有弹劾权或者罢免权的国家机关并不先就国家机关的工作人员的行为是否构成违宪作出判断,再作出是否弹劾或者罢免的决定,而是根据该国家机关工作人员是否仍然能够履行其职务,以判断是否需要予以弹劾或者罢免,违宪只能是其中的一个因素。[19]而违反法律的制裁是根据违法的主体和违法的形态确定的,包括民事制裁、行政制裁和刑事制裁,它们与宪法制裁的形式存在着极大的差异。

依据立法法第99条的规定,全国人大常委会既进行合法性审查又进行合宪性审查,提起审查的程序也完全相同。笔者认为,协助全国人大常委会进行合宪性审查与合法性审查的主体应当分离,以避免违宪案件与违法案件的混淆。

全国人大常委会法制工作委员会负责接受自治区人大自治条例和单行条例的批准请求、法规备案、“五大主体”[20]提出审查要求、其他国家机关和社会主体提出审查建议。在接受后,本着法律适用优先原则、穷尽法律救济原则,先进行合法性审查;如果认为已经超出合法性范畴,而可能存在合宪性嫌疑时,由其提请全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。

全国人大宪法和法律委员会负责合宪性审查工作。全国人大宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会,依照宪法、全国人大组织法的规定,其主要职责是协助全国人大和全国人大常委会行使职权,其中包括监督宪法实施、进行合宪性审查工作。由全国人大宪法和法律委员会进行合宪性,可以明确区分合宪性审查与合法性审查。按照目前的做法,全国人大常委会法制工作委员会既进行合宪性审查,又进行合法性审查,其所进行的审查属于合宪性审查还是合法性审查,难以区分,易于使社会成员产生我国国家机关的违宪行为数量巨大的错觉。[21]


四、解决全国人大常委会法律的合宪性审查难题

宪法规定,全国人大和全国人大常委会行使国家立法权;全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。作为全国人大的常设机关,全国人大常委会实际上已经成为我国的日常性的立法机关。

宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法第87条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。可见,在我国,因法律的效力低于宪法,而存在违反宪法的可能性。

立法法第88条规定,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。立法法第75条规定,自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。也由此可见,因其他法律文件在效力上低于法律,其主要存在违反法律的情形;与其他法律文件相比较,法律违反宪法的可能性是最大的。

既然法律最有可能违反宪法,那么,谁来审查法律的合宪性?域外其他国家采用的合宪性审查体制均为设在立法机关之外的机关行使合宪性审查权。即使是早期的由体制内的机关进行审查的国家,现代也改而采用体制外的审查。[22]我国实行我国民主集中制的人民代表大会制度,在这一宪法体制下,在国家机关之中,设立最高国家权力机关,所有一切国家机关均在其之下,而同时由其性质所决定,只能由其行使国家立法权。在这一制度背景下,由体制外的其他国家机关审查其制定的法律的合宪性,显然是不可接受的。[23]按照这一基本逻辑,只有全国人大才具有审查全国人大常委会法律合宪性的资格。[24]因此,立法法第97条规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。

法制工作委员会是在全国人大常委会之内设立的工作机构,由其审查全国人大常委会的法律是否合宪,自我审查的意味过于明显,其正当性值得推敲。设立全国人大宪法和法律委员会,由其对全国人大常委会的法律进行合宪性审查,正当性和公正性易于被接受,也能够强化对其合宪性审查的实效性。

五、能够有效统一审查体系和审查标准

依据宪法、立法权、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》等的规定,我国目前实际上存在关于法律文件的五套备案审查体系:(1)全国人大常委会法制工作委员会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;(2)国务院法制办对地方性法规、部门规章、对方人民政府规章进行备案审查;(3)地方人大常委会对对方人民政府规章以及地方人大及其常委会的决议、决定和地方人民政府的决定、命令进行备案审查。(4)中共中央办公厅和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;(5)中央军事委员会法制局对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

依据审查的基准和目的,备案审查可以分为:(1)合宪性审查,即依据宪法对法律文件是否符合进行的审查。在这一意义上的审查,作为审查机关必须具有宪法解释权。目前存在的五套审查机制中,只有全国人大常委会对宪法具有解释权。换言之,只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。(2)合法性审查,即依据法律对法律文件是否合法进行审查。在这一意义上的审查,作为审查机关必须具有法律解释权。目前存在的五套审查机制中,全国人大常委会和国务院拥有法律解释权,有权对提请备案的法律文件的合法性进行审查。换言之,其他备案审查主体不得依据法律而只能依据其他高位阶的法律文件对提请备案的法律文件进行审查。(3)适当性审查,即审查机关对提请备案的法律文件所规定的内容是否适当、合理进行审查。[25]目前存在的五套审查机制均可以进行这一意义的审查。

目前,五套审查体系之间仅存在衔接联动机制,即各自在接受法律文件备案和社会主体请求审查建议之后,按照各自的审查分工,对于不属于自己审查的法律文件移送相应的审查机关进行审查。其中,最重要的是全国人大常委会在接受立法法第99条第2款规定的主体提请的审查建议之后,移送其他审查机关进行审查。[26]反之,其他审查主体在接受法律文件备案之后,移送全国人大常委会进行审查的情形并未见有相关制度化的报道。

宪法已明确规定全国人大和全国人大常委会是我国的宪法监督机关,立法法也明确确定全国人大常委会是我国进行合宪性审查的日常性机关。同时,也只有全国人大常委会具备对所有法律文件进行合宪性审查的基本条件。因此,对于法律文件的合宪性审查工作职能由全国人大常委会进行。设立全国人大宪法和法律委员会,明确其性质和地位为协助全国人大常委会进行合宪性审查的专门委员会,五套审备案审查主体在审查过程中,如果遇到这些法律文件中存在是否合宪的疑义时,可以移送宪法和法律委员会,由其统一进行合宪性审查。


六、提升协助合宪性审查机构的级别

目前,协助全国人大常委会进行合宪性审查的机构实际上是全国人大常委会法制工作委员会下设之“法规备案审查室”。全国人大常委会法工委属于全国人大常委会的工作机构,自身并不具有独立的法律地位,主要职责是:(1)受委员长会议委托,拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案。(2)为全国人大和全国人大常委会、法律委员会审议法律草案服务。对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究,征求意见,提供有关资料,提出修改建议。(3)对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问,进行研究答复。(4)研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。(5)进行法学理论、法制史和比较法学的研究,开展法制宣传工作。(6)负责汇编、译审法律文献等。

2018年2月8日,全国人大常委会法工委正式向有关地方人大常委会发送督办函,要求其针对此前备案审查指出存在问题的地方性法规,限时反馈修改进展及修改计划和安排。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰告诉记者,“通过函询、约谈、督促等方式,法规制定机关如果还不能纠正的,法工委将按照立法法规定使出‘杀手锏’,启动撤销程序。备案审查工作只有实现有备、有审、有纠、有撤,才能真正树立起作为宪法监督制度的应有权威,也才能真正实现建立这一制度的初衷。”

对建议审查的法规、司法解释可能存在与法律相抵触或者不适当问题的,全国人大常委会法制工作委员会备案审查采取的办理措施为:首先函告制定机关,要求制定机关对相关问题作出说明并提出意见;其次就审查建议提出的问题多方面征求意见,其中对问题重大、复杂、牵涉面较广的,还会采取实地调研、召开座谈会、研讨会等方式,了解实际情况;在此基础上,如果认为需要进行纠正的,法工委将直接与制定机关沟通,或发出书面研究意见,请制定机关对相关问题法规作出修改或者予以废止。之后,法工委还会跟踪督促问题法规的修改、废止工作进度,直至问题得到解决。

不容否认,以全国人大常委会法制工作委员会的性质和地位,要与行政法规、地方性法规、司法解释、规章制定机关进行上述沟通、协调工作,存在极大的难度。

宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会,在全国人大闭会期间,各专门委员会受全国人大常委会的领导。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,全国人大常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常务委员会会议通过。各专门委员会可以根据工作需要,任命专家若干人为顾问;顾问可以列席专门委员会会议,发表意见。顾问由全国人民代表大会常务委员会任免。

监督法第32条规定,国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。第33条规定,全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。可见,监督法也是将司法解释的合法性审查工作交与全国人大宪法和法律委员会的。

基于全国人大宪法和法律委员会成员的代表身份、产生机制及该委员会的性质,由其协助全国人大常委会进行合宪性审查,尤其是在我国人民代表大会制度下,与其他国家机关之间的沟通、协调,更能彰显这一工作的严肃性、法律性和程序性。

      党的十九大报告要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。习近平总书记在2018年中央政治局第四次学习会上也提出,要完善宪法监督制度,积极稳妥推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设。在我国,推进合宪性审查工作的关键是设立专门的协助全国人大常委会进行合宪性审查的机构。在此基础上,进一步完善和健全合宪性审查程序机制、宪法解释程序机制、宪法实施机制、合宪性审查技术规范等。全国人大及其常委会才能真正担负起宪法和法律监督职责,有效纠正违宪违法行为,以确保宪法在新时代的全面实施,发挥宪法在中国特色社会主义法治建设中的核心和关键作用。





注释:
[1] 1998年以后,英国建立了具有自身特点的被称之为“柔性”的宪法监督制度。英国议会1998年通过、2000年生效的人权法使得欧洲人权公约开始在英国具有国内法效力。从此,英国法院有义务服从欧洲人权法院关于欧洲人权公约下人权保护的判决和实践,并拥有了“仔细审查议会的法律是否与欧洲人权公约一致的权力”的成文法依据。根据欧洲人权公约,英国法院应当尽量避免议会法律在适用上与欧洲人权公约的冲突,即当议会法律可能有多种解释时,其应采纳与欧洲人权公约精神最接近的解释,即合欧洲人权公约解释。同时,当法院认为议会法律、公共机构的行为违反欧洲人权公约时,可以宣告某项议会法律违反欧洲人权公约并表示谴责,但不得撤销或者废除该法律,在判决中仍然必须适用该法律,而只能由议会自行修改。
[2]陈云生著:《民主宪政新潮-宪法监督的理论与实践》,人民出版社1988年版,第83页。
[3]王哲著:《西方政治法律学说史》,北京大学出版社1988年版,第469~470页。
[4]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第391~392页。
[5]龚祥瑞著:《比较宪法与行政法》,法律出版社1985年版,第119页。
[6]张庆福主编:《宪政论丛》(第1卷),法律出版社1998年版,第193页;胡锦光著:《合宪性审查》,江苏人民出版社2018年版,第128-129页。
[7]朱苏力:《制度是如何形成的?-关于马歇尔诉麦迪逊的故事》,比较法研究1998年第1期,第66页。
[8] 许崇德著:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第575、580、581、588、596、600页。
[9] 许崇德著:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第611页。
[10] 许崇德著:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第720页。
[11] 许崇德:《我国的宪法监督制度》,《求是》2011年第3期。
[12]2017年12月全国人大常委会副秘书长信春鹰在接受记者采访时说,“很长一段时间,社会包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,我们过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作,被社会称为‘鸭子理论’。”
[13] 2017年12月14日召开的十二届全国人大常委会第一百零五次委员长会议决定,审议全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告。
[14] 1、根据2016年浙江省1位公民提出的审查建议,对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题进行审查研究,经与制定机关沟通,相关地方性法规已于2017年6月修改。2、根据2016年内蒙古自治区1位公民提出的审查建议,对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究,经与制定机关沟通,相关司法解释已于2017年4月停止执行。3、根据2016年中国建筑业行业组织提出的审查建议,对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定进行审查研究,于2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会,要求对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据,或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理,适时予以纠正。目前已有7个地方对相关地方性法规作出修改。4、根据2017年4位学者联名提出的审查建议,对涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查研究,于2017年9月致函有关地方人大常委会,建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。目前已有1个地方对相关地方性法规作出修改。 5、根据2017年上海大学等20多所高校108位知识产权专业研究生联名提出的审查建议,对地方性法规中规定的著名商标制度进行审查研究,于2017年11月致函有关地方人大常委会,要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止,并致函国务院法制办公室,建议其对涉及著名商标制度的地方政府规章和部门规范性文件同步进行清理。
[15]杨泉明:《给予加强我国宪法监督的几个问题》,《政治学研究》1988年第6期。
[16]中华人民共和国立法法第88条规定,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
[17] 依据中华人民共和国宪法和中华人民共和国立法法的规定,自治条例和单行条例可以对法律的规定变通执行或停止执行,但法律对民族自治地方作出的专门规定除外。
[18] 需要适用宪法的情形主要是两种:一是法律的合宪性遇到质疑,需要适用宪法以判断法律的合宪性;二是未能依据宪法制定法律。
[19] 姚国建著:《违宪责任论》,知识产权出版社2006年版,第366-388页。
[20] 中华人民共和国立法法第99条第1款及委员长会议制定的两个备案审查程序规定,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会有权向全国人大常委会提出对法规及司法解释的审查要求。
[21] 2017年底,全国人大常委会公布的五起典型审查案件实际上均为合法性审查,并未涉及合宪性问题。
[22] 法国的1799年宪法和1852年宪法在立法机关之内设立作为立法机关组成部分的“元老院”,审查立法机关的其他组成部分制定的法律是否合宪;法国1946年宪法设立的“宪法委员会”也属于议会的内部机构;1958年宪法才将宪法委员会设立于议会之外而独立于议会。
[23] 最高人民法院曾于2001年就“齐玉苓案”的裁判依据问题作出司法解释,山东省高级人民法院依据宪法和该司法解释作出判决。该案被认为是我国“宪法司法化的第一案”。2008年最高人民法院公告废止了该司法解释。
[24] 立法法虽然规定全国人大有权审查全国人大常委会的不适当的法律,但对于由什么主体启动审查,并未作出规定。另外,全国人大制定的法律的合宪性审查问题仍然是目前制定设计上的一大空白。
[25]立法法第96条规定, (四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的。立法法第97条规定,(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;(四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;(五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;(六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
[26] 为落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求,全国人大常委会法工委建立健全与中共中央办公厅、国务院法制办公室、中央军委法制局之间的备案审查衔接联动机制。2017年通过该机制,向有关机关转送规范性文件审查建议37件。



版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们