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张怡歌:宪法宣誓制度规范性的法理思考

信息来源:《法学》2017年第9期 发布日期:2017-11-26

【摘要】 全国人大常委会《关于实行宪法宣誓制度的决定》创建了我国宪法宣誓制度,然而由于“决定权”权力属性等方面的限制,目前我国宪法宣誓还存在宣誓效力未明、违誓责任缺失、社会公开与参与不足等问题,最终导致宪法宣誓实质规范性的缺乏。宪法宣誓理应是形式规范性与实质规范性的统一,宪法宣誓实质规范性缺乏有可能降低宪法宣誓本身的价值,减损宪法权威与尊严,弱化宪法宣誓制度的实践回应能力。在充分体认《关于实行宪法宣誓制度的决定》重要意义基础上,进一步提升宪法宣誓制度的法律位阶,完善宪法宣誓目的、效力与责任等的规范性要求,营造有利于宪法宣誓内化的文化氛围,是促进宪法宣誓规范性提升,迈向实质化宪法宣誓的可能进路。

宪法宣誓是彰显宪法权威和尊严的重要方式。参照域外宪法宣誓通例,按照十八届四中全会“建立宪法宣誓制度”的立法动议,我国全国人大常委会于2015年出台《关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》),对宪法宣誓的宣誓主体、誓词以及宣誓规程等进行了规范,构建起我国宪法宣誓的初步制度框架。这一框架为在中国特色社会主义法治建设过程中确立宪法权威、弘扬宪法精神、维护和实施宪法提供了重要制度基础。然而,由于宪法宣誓的核心在于以特定的“宣誓”仪式,谋求达致促进国家工作人员忠于宪法、忠于人民的实质目的追求,宪法宣誓的实践过程也就总是不可避免地存在着“名”与“实”的矛盾与张力。如何实现宪法宣誓形式规范性与实质规范性的统一,成为宪法宣誓实践的重要问题。而经由与域外宪法宣誓制度比较以及对国内宪法宣誓制度已有实践的观察,可以发现,目前我国宪法宣誓虽确立了初步的形式规范性,但宪法宣誓制度本身所应具有的实质规范性仍存在相当程度的缺乏。在全面建设法治国家的社会转型时期,进一步提升宪法宣誓的规范性,推进宪法宣誓的实质化发展,无论是对于实现宪法宣誓制度本身所确立的“彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施”的目的追求之实现,还是对于国家法治建设的深入发展,均具有重要的理论意义和实践价值。

一、当前我国宪法宣誓制度实质规范性相对缺乏

在我国法治发展进程中,宪法宣誓制度的建立是一件具有标志性意义的法律事件。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,宪法宣誓制度正是依宪治国和依宪执政生动具体的体现;而宪法宣誓仪式所营造的全社会维护宪法权威、尊崇宪法精神的文化氛围以及对于宣誓主体的强烈内心震撼,也有助于激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、加强宪法实施,其意义重大而深远。2016年1月1日以来,宪法宣誓制度正式得到实施,中央各部门以及全国各省市不仅按照《决定》制定了具体的宪法宣誓办法,而且也已经陆续举行了国家工作人员任职宣誓仪式。宪法宣誓由原来令人欣喜的法治热看点,逐步转化成为人们日渐习惯的法治新常态。

毫无疑问,在宪法宣誓法治新常态中,全国人大常委会《决定》以及各部门、各地方关于宪法宣誓的组织办法,是目前最为重要、基础的制度规范。但值得注意的是,对于宪法宣誓这样一个关系宪法实施的重要事项,目前制度并未采用正式的立法形式,而是通过全国人大常委会“重大事项决定权”的行使来加以构建。“决定权就其内涵而言,是一种议决权,即讨论、决定国家或地方行政区域内各方面工作重大事项的权力,是一项具有创制性、自主性的权力。它体现了我国一切权力属于人民的原则和在中央统一领导下,充分发挥地方积极性、主动性的原则。”[1]全国人大常委会的决定权与其立法权、监督权等权力一样,都属于人民行使权力的具体形式,在本质上都体现了“国家的一切权力属于人民”的政治和法治意蕴。全国人大常委会以《决定》形式行使宪法赋予的“重大事项决定权”,创制我国宪法宣誓制度,自然有着充分而无可置疑的合宪性与正当性根据。

然而,不可忽视的是,全国人大常委会的“决定权”与其“立法权”仍有着显著差异。按照《立法法》,立法强调法律的“明确、具体,具有针对性和可执行性”;人大常委会立法权行使必须遵循从提出草案、修改审议、交付表决、签署公布等一系列严格的立法程序;而以严格规范的立法程序制定出台的法律,自然具有相应的规范性效力,能够得到国家强制力的直接保障。相对而言,人大常委会“决定权”的行使远不能达到《立法法》对于立法权行使严格要求的程度。如在审议方面,人大常委会审议议案时,常委会组成人员虽然也发表意见建议,但尚未形成辩论制度;决定的内容也相对较为原则,而不是如法律那样具体细致。[2]在这种情况下,我国以“决定”形式创制的宪法宣誓制度,也就极易产生实质规范性不足的问题。这里的实质规范性不足,指的不是宪法宣誓的合法性依据不足,而是指其本身应该具有的法律约束力的相对缺乏。其具体表现是:

第一,目前宪法宣誓制度注重界定宣誓主体,但缺乏对主体宪法宣誓效力的实质规定。

宪法宣誓是具有法律意义的特殊仪式。其特殊性表现在,这种仪式并非如日常社会生活中的成人仪式、结婚仪式那样侧重于其社会意义,而是具有相应的法律效力。故此,对于宪法宣誓效力加以规定,就成为域外宪法宣誓制度的重要内容。例如,德国1953年《官员法》第28条明确规定:“如果他拒绝履行法律所规定的就职誓言,或者拒绝履行代替就职誓言而规定的誓约,那么该官员必须被免职。”波兰宪法规定,议员拒绝宣誓应视为放弃职位。新加坡宪法规定,议会议员在宣誓之前,不得参加任何立法议事活动。我国台湾地区《宣誓条例》第8条则明文规定,公职人员不依条例之规定宣誓者,均视同未就职;依规定应另定日期举行宣誓而仍未宣誓者,视同缺额;先行任事而未在三个月内补行宣誓者,视同辞职。可见,对宪法宣誓效力加以明文规定,几成通例。当然,在美国等一些国家,也存在宣誓的效力规定阙如的现象,但即使如此,现实中也往往会有相应的惯例作法加以补充。如2009年奥巴马在正式宣誓任职美国总统过程中频频出现失误,以致于人们质疑其究竟是否从伊利诺伊州参议员“转正”为美国总统。为消除疑虑,唯有重新举行宣誓仪式,奥巴马方最终顺利完成总统任职的必经程序。[3]宪法宣誓所具有的实质约束力展露无遗。

与域外对宪法宣誓效力进行明确规范的作法相比较,我国目前宪法宣誓制度对于宣誓效力问题未予规范,而是将重心集中于对宪法宣誓主体范围界定上。《决定》前七项内容中,除第二项是对于宪法宣誓誓词的规定,其他均为对宪法宣誓主体的规定。宣誓主体是宪法宣誓活动最重要的参加者,对宣誓主体进行详细界定无可厚非。然而问题在于,宣誓主体的行为究竟在法律上具有何种效力却并不明确,其导致的结果是宪法宣誓只有行为主体,但却没有对主体合法行为的律保障,也缺乏对于违法宣誓主体的法律约束力,宪法宣誓行为在逻辑结构上处于非完满状态,而以此展开的宪法宣誓活动的实质性约束力自然也就可想而知。

第二,目前宪法宣誓制度注重宣誓仪式规程,但缺乏对于宪法违誓责任的规范设定。

宪法宣誓是一种特定的仪式。仪式是“象征性的、表演性的、由文化传统所规定的一整套行为方式。”[4]仪式通过其具体规程的外在形式来传递特定的意义,对于仪式规程的关注自然成为各个国家和地区宪法宣誓制度的重点内容。如我国台湾地区《宣誓条例》第5条规定宣誓应于就职任所或上级机关指定之地点公开行之,由宣誓人肃立向国旗及国父遗像,举右手向上伸直,手掌放开,五指并拢,掌心向前,宣读誓词。”与此类似,全国人大常委会《决定》对于宪法宣誓的仪式规程也作出了较为详细的规定,具体包括:(1)宣誓仪式的具体形式,即可以根据情况采取单独宣誓或者集体宣誓的形式;(2)单独宣誓的规程。单独宣誓时,宣誓人应当左手抚按《中华人民共和国宪法》,右手举拳,诵读誓词;(3)集体宣誓的规程。规定集体宣誓时,由一人领誓,领誓人左手抚按《中华人民共和国宪法》,右手举拳,领诵誓词;其他宣誓人整齐排列,右手举拳,跟诵誓词;(4)宣誓的场所。要求宣誓场所庄重、严肃,悬挂中华人民共和国国旗或者国徽。但值得注意的是,我画宣誓制度百前对违誓的处罚问题暂未有规定。

客观地讲,宪法宣誓制度对宣誓仪式进行细致规定是必要的。“仪式是人们的各种行为姿势相对定型化的结果。人们做出这些姿势,以形成和维持某种特定的社会关系。”[5]在宪法宣誓过程中,人们的语言、行为、姿势乃至于宣誓活动赖以发生的特定的时空,均构成了宪法宣誓意义得以传递的基础条件,所以,只有确立宣誓仪式相对定型化的外在形式,宣誓活动才能和日常生活中人们所熟悉的场景区分开来,才能传递形式化活动中所蕴含的特殊意义。然而,除了以仪式规程的外在形式来传递意义外,仪式意义的实现还依赖于监督与惩罚规范的存在。古希腊神话中,誓言女神就总是与复仇女神联系在一起。据说誓言女神会收集人们的誓言并监督立誓人,一旦发现有人违誓,就由复仇女神毫不留情地给予惩罚。[6]现代意义的宪法宣誓虽然不需要复仇女神的监督,但明确规定违誓的责任与惩罚,对于宪法宣誓的实质化发展无疑同样是必要的。我国目前的宪法宣誓制度,在此方面无疑存在着明显的不足。

第三,目前我国宪法宣誓活动局限于国家机关内部,缺乏充分的社会公开与参与。

从结构角度看,宪法宣誓不仅有誓言的诵读者,而且也应该存在着誓言的“龄听者”。誓言诵读者与聆听者,构成了宪法宣誓活动中互动的主体结构。按照柯林斯的论述,互动是仪式的核心,互动仪式产生作用的机制在于“高度的相互关注,即高度的互为主体性,跟高度的情感连带——通过身体的协调一致、相互激起/唤起参加者的神经系统——结合在一起,从而导致形成了与认知符号相关联的成员身份感;同时也为每个参加者带来了情感能量,使他们感到有信心、热情和愿望去做他们认为道德上容许的活动。”[7]在宪法宣誓过程中,仪式的展开同样需要形成互动的主体结构关系。一方面,宪法誓言的诵读者当然也是聆听者,但另一方面,作为宣示宪法权威和尊严的宪法宣誓无疑需要更为广泛的社会主体的“聆听”。全国人大常委会《关于〈决定〉的说明》中指出,宪法宣誓的目的不仅在于“彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,”而且也在于促进“全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”要实现以宪法宣誓促进全社会宪法意识提升的实质性目的,理应将更为广大的社会主体视为聆听者。作为聆听者的社会主体的在场,“不仅决定了如何理解具有国际普适性的宪法宣誓在当下中国政制中的特殊意涵,而且也决定了如何把握宣誓词所包含的实质精神,以及承担这一精神的政治担纲者的人格形象。”[8]

然而,观察《决定》以及2016年以来我国各部门各地区对于宪法宣誓的制度规定以及相关实践,当前宪法宣誓制度朝向社会公众的公开程度是相对不足的。一方面,从制度层面看,根据笔者对我国各地宪法宣誓规定的不完全统计,目前我国只有少数部门和省市地区对宪法宣誓的社会公开和公众参与进行了规定。如最高人民法院《关于宪法宣誓的组织办法》规定:“组织宪法宣誓应当公开进行,可以邀请人大代表、政协委员、有关方面代表参加宣誓仪式。”《江苏省实施宪法宣誓制度办法》也规定宣誓仪式可以邀请人民代表大会代表、人民代表大会常务委员会组成人员和有关单位的人员、社会公众参加。”湖北鄂州市《实施〈湖北省国家工作人员宪法宣誓组织办法〉的意见》中则提出:“人民代表大会及其常务委员会组织的宣誓活动,各地新闻媒体应当向社会公开报道。”但这样的规定在全国是较为少见的。宪法宣誓中社会公开和公众参与的缺乏在制度上已经有所体现。另一方面,从各地各部门的宪法宣誓实践看,各地宪法宣誓活动多采用媒体新闻报道形式,但真正公开化的、邀请社会公众“在场”的宣誓活动极其少见。在这种情况下,宪法宣誓原本应该具有的结构关系在实际运行中被逐步消解,宪法宣誓从而也就无法真正“超越就职者的宣誓过程,指向更广泛的社会民众及其主观意识,”而如果“不能够对更大范围的社会公众发出‘邀请’且使后者对‘邀请’做出回应,宪法宣誓难免会蜕变为一种符号游戏。”[9]这一分析是有道理的。

二、宪法宣誓实质规范性缺乏的后果

如前所述,目前我国宪法宣誓制度基本确立了宪法宣誓的形式规范,但其实质规范性仍不够充分。造成目前宪法宣誓制度实质规范性缺乏的原因是多方面的。在我们看来,主要原因包括以下几点:一是在宪法宣誓制度赖以创建的权力性质上,我国并未采用正式立法形式,而是以全国人大常委会运用“决定权”的形式加以构建。正如前文分析的那样,“决定权”和“立法权”是性质有别的两种权力。“决定权”的重心在于作出决断,给出结论,其虽然也具有相应的约束力,但并不具有像法律规范那样严密的“行为模式——法律后果”的逻辑结构。以“决定权”创制宪法宣誓制度,自然容易为宪法宣誓制度实质规范性缺乏埋下伏笔。二是在宪法宣誓制度建构的目的上,目前宪法宣誓制度似乎过于重视宪法宣誓的宣示意义,而忽略了宪法宣誓制度的规范化属性。按照全国人大常委会《决定》的表述,建立宪法宣誓制度,目的是“为彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施”,其“激励与教育”的目的明显重于“实施宪法”的目的追求。有学者就此指出,目前我国宪法宣誓制度本质上是一个“社会过程”,其“不是向宣誓者施加责任的法律机制,而是示范某种特定情感的社会仪式。”[10]确实在一定程度上道出了当前宪法宣誓制度的宣示性、示范性特点。在这样的目的指引下,宪法宣誓实质规范性自然不容易受到重视。三是宪法宣誓实质规范性的缺乏还可能与我国政治文化传统相关。众所周知,西方包括宪法宣誓在内的各种宣誓,是与西方的宗教传统相关联的。信奉上帝与神灵所带来的心理压力,为西方宣誓活动提供了实质性保障。即使是近代以来理性主义的兴起消减了宣誓的宗教意义,但对宣誓加以实质规范仍旧是人们普遍遵守的传统。如在司法宣誓中,西方国家对伪誓者以藐视法庭的罪名加以处理,这种处理在西方文化传统中极容易得到人们的认同和接受。在我国,人们虽然也重视宣誓和誓言,但缺乏类似于西方那种宗教性的心理传统。近代以来,政治宣誓被孙中山等革命者引入中国,即使是一生坚持主张实行政治宣誓的中山先生,对于那些曾经宣誓为之奋斗的神圣的宗旨,实际上也并不是一成不变的。[11]这种对待宣誓的工具主义历史文化态度,或许也是我国宪法实质化程度不足的原因之一。

无论当前我国宪法宣誓实质规范性缺乏的原因如何,宪法宣誓实质规范性的缺乏都将割裂宪法宣誓的形式和实质,从而可能陷宪法宣誓于形式化、空洞化的泥沼之中,导致一系列不利后果。

第一,降低宪法宣誓本身的价值。

宪法宣誓具有重要的价值。在实体意义上,正如学者们已经普遍指出的那样,实行宪法宣誓具有体现国家权力属于人民的宪法原则、增强公职人员的政治责任感、促进干部廉洁从政意识、维护宪法权威等价值。[12]而在程序意义上,宪法宣誓也具有赋予权力转移的合法性、规制国家权力的转移和稳定社会政治秩序等程序性价值。[13]宪法宣誓本身所具有的丰富价值的实现,既需要宪法宣誓外在仪式形式的支撑,也离不开宪法宣誓制度内在实质性约束的保障。“宪法宣誓是借助仪式的程序规定获得外在效力的”。[14]只有将形式规范性与实质规范性予以有机结合,宪法宣誓本身所具有的价值才有可能转化为现实。

然而,在目前我国宪法宣誓制度实质规范性缺乏的情况下,宪法宣誓所彰显的将主要是其形式价值。宪法宣誓的形式价值当然重要,但缺失了实质规范性保障的形式,宪法宣誓的构成要素也将处于不完满状态。由于仪式互动的成功或失败主要“依赖于其构成要素在多大程度上呈现出来”,[15]宪法宣誓实质要素的缺乏极可能销蚀宪法宣誓的形式价值,使原本意义丰富的宪法宣誓沦为空洞的形式主义。事实上,在今天关于我国宪法宣誓的讨论中,对于宪法宣誓形式化的担忧一直存在。如有学者指出,宪法宣誓并不一定就能自动演进为宪法实施。查诸中国近代历史,也曾有过明文规定总统宣誓效忠宪法的事例,但其结果却完全流于形式。“经过宣誓的总统非但没有成为合格的民主总统,反而因权力未受宪法约束而不断膨胀,以致凌驾于宪法之上。”[16]也有学者指出,要设法让宪法宣誓不流于形式,[17]宪法宣誓不能止于宣誓之“名”,更应注重宣誓之“实”,“只有‘名’‘实’一致,宪法宣誓制度才能真正成为宣誓主体无法抗拒且不得逾越的‘紧箍咒’。”[18]凡此种种关于宪法宣誓沦为形式主义的担忧,或许也正可从另一层面阐释宪法宣誓实质规范性缺乏的可能后果。

第二,减损宪法的权威与尊严。

宪法宣誓是彰显宪法权威和尊严的重要方式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。在全面推进依法治国的进程中,应进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。宪法宣誓制度正是在这一指导思想下提出并付诸实践的。可见,我国宪法宣誓制度从其开始即与宪法权威与尊严紧密联系在一起。

然而,“宪法宣誓是彰显宪法权威和尊严的重要方式”的判断,实际蕴含着宪法宣誓规范化的预设前提。没有规范性尤其是实质意义上的规范性约束,宪法宣誓的展开或许不仅不能增进宪法的权威与尊严,反而可能产差减损性后果。例如,2016年1月,为配合宪法宣誓制度的展开,“中国宪法宣誓法器”新鲜亮相。对此“法器”,社会上虽多有赞誉,但也不乏批评之声。有论者即指出,“法器”作为宪法宣誓的仪式道具,实际并没有获得与宪法和宪法宣誓事项相适宜的国家权力机构的授权,宪法宣誓及其“规范法器”或者“标准法器”的设计与制作,也需要明确的合法性根据。由于作为一种“公器”与“重器”的宪法宣誓仪式器具,“彰显的不仅仅只是仪式的威严、权威、庄重、严肃,而且还代表着宪法与法治的国家形象,更应该体现出其公共理性与公意凝聚。”故对于宪法宣誓的法器理应严肃认真的对待,使其成为“一部中国法治的严肃正剧,是决不可以按照娱乐剧或者商业竞争剧的逻辑来演绎。”[19]在笔者看来,宪法宣誓“法器”之所以有可能沿着娱乐剧或者商业竞争剧的逻辑展开,其原因或许也可以从宪法宣誓实质规范性缺乏的角度加以探寻。而假若宪法宣誓真的进入了娱乐或商业的逻辑,则其对宪法权威与尊严的减损也将不言自明。

第三,弱化宪法宣誓制度的实践回应能力。

制度的生命在于实践。相对于较为静止的制度,社会实践本身却是无限丰富的。宪法宣誓制度同样需要以其规范性来面对各种各样复杂的社会实践情势。在这种情况下,仅仅注重宪法宣誓外在仪式形式的制度将很难处理实践中发生的一些实质性问题。在这方面,2016年香港议员“宣誓事件”即是一个值得警醒的案例。按照《香港特别行政区基本法》104条的规定香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”2016年10月12日,香港新当选立法会议员宣誓仪式上,个别候任议员在宣誓时擅自篡改誓词或在誓词中增加其他内容,蓄意宣扬“港独”主张,侮辱国家和民族。监誓人裁定该宣誓无效,但旋即在立法会内部、立法会与特区政府之间引发分歧,围绕着宣誓的有效性以及是否应该重新安排宣誓等问题的争议不断发生,甚至影响到立法会的正常运作以及香港社会的稳定。[20]

针对这一事件,第十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》,对基本法104条“就职时必须依法宣誓”进行了专门解释,明确了宣誓是公职人员就职的法定条件和必经程序、宣誓同时必须符合法定的形式和内容要求以及宣誓人拒绝宣誓则丧失就任该条所列相应公职资格等具体内容,从而对“宣誓事件”给出了权威的、具有法律约束力的回应,香港基本法的宣誓规则得到实质性补充。但是,值得注意的是,由于香港高度自治的特性,全国人大常委会针对香港基本法第104条的解释的适用自然局限于香港地区,不能扩展到我国《决定》建立的宪法宣誓制度之中。这意味着,假如祖国大陆地区在宪法宣誓过程中发生类似情形,现有制度将无以应对。即使采用事后解释的方法,也难免有溯及既往的非法治之嫌。就此而言,如何以现有的制度为基础,进一步促进宪法宣誓制度的完善,建立更为清晰的实质化宣誓规范,已经成为我国宪法宣誓制度回应实践能力提升的重要命题。

三、迈向实质化宪法宣誓的进路

宪法宣誓是形式与实质的融合,是仪式性与规范性的统一。鉴于当前我国宪法宣誓实质规范性相对缺乏的状况,从多个层面采取针对性措施极为必要。在我们看来,迈向实质化的宪法宣誓需要从提升宪法宣誓制度的法律位阶、构建宪法宣誓的规范性内容、营造有利于宪法宣誓内化的文化氛围等方面着手展开。

第一,提升宪法宣誓制度的法律位阶。

宪法宣誓制度是宪法的重要组成部分。从历史来看,西方的宪法宣誓固然秉承了其宗教信仰的文化传统,但在其产生之初,即与宪法文本紧密关联在一起。如被认为是西方宪法宣誓制度源起的英国《大宪章》中即明确宣称余等即以此敕令欣然而坚决昭告全国:英国教会应享自由,英国臣民及其子孙后代……充分而全然享受上述各项自由、权利与让与,余等与诸男爵倶已宣誓,将以忠信与善意遵守上述各条款。”近代以后,西方各国成文宪法中多明文规定宣誓。如1791年法国宪法规定,立法议会的“代表们应以法国人民的名义,全体一致地宣读不自由毋宁死的誓词。以后,他们应个别宣誓:要以其一切权力来支持国民制宪会议于1789年、1790年和1791年所制定的王国宪法;在立法议会的任期中绝不提出也不同意任何可能损害宪法的事件,并且要完全忠于国家,忠于法律和忠于国王。”意大利宪法规定,共和国总统于就职前,应在国会两院联席会议上,宣誓忠诚共和国并遵守宪法。除了宪法文本以外,也有国家或地区采用专门的法律法规加以规范。如日本1966年制定的《国家公务员宣誓政令》,对新任公务人员的宣誓进行了规范。在我国香港、澳门和台湾地区,对于宣誓也分别制定有《宣誓及声明条例》、《就职宣誓法》、《宣誓条例》等。这些各具特色的宣誓制度,不仅充分显示了各国及地区对于宪法宣誓的重视,而且也在实质意义上提升了宪法宣誓的规范性程度。

借鉴上述域外和港台地区经验,我国宪法宣誓也应在目前宪法宣誓制度基础上,进一步采用较高位阶的法律形式加以规范。以较高位阶的法律来规范宪法宣誓,其对于宪法宣誓实质规范性的提升所具有的作用是明显的:一方面,通过法律形式规范宪法宣誓,可以充分发挥法律的规范性长处。“法律的规范性是法律所具有的规定人们的行为模式并以此指引人们行为的性质”。[21]法律不仅为人们的交互行为提供了模型、标准或方向,而且也可以以其确定性、权威性、强制性,为宪法宣誓活动提供来自于法律的强力约束。另一方面,在以法律规范宪法宣誓时,采用较高位阶的法律,也可以契合此类宣誓的宪法属性,彰显国家对于宪法宣誓的重视程度。基于以上分析,可考虑在适当时候,在宪法中增加宣誓条款,或者由全国人大就宪法宣誓制定专门的法律,从而消解“决定”形式带来的规范性缺乏的制度基础问题。

第二,构建宪法宣誓的规范性内容。

在提升宪法宣誓制度法律位阶的前提下,宪法宣誓制度的实质规范性还需要具体规范内容的支撑。立足于目前我国宪法宣誓的制度现状,规范性内容的完善应考虑以下几个方面:

一是明确宪法宣誓的规范性目的。如前所述,现有宪法宣誓制度较为侧重宣誓的宣示性目的,却对宪法宣誓的规范性目的关注不足。宪法宣誓的宣示性固然指向了宪法的认知性观念,但这仅仅是明确了“是什么”和“做什么”的问题。考虑到宪法宣誓本质上是要将宪法宣誓誓词内化于宣誓者的内心、外化于宣誓者的行动,是要将宪法誓言转化成为宣誓者的行为根据和价值判断标准,因而必须使认知性观念转化成为规范性观念,以便为宪法宣誓提供合法性支持和实质化论证。就此而言,在宪法宣誓的实质化过程中,有必要在相关法律文本中,明确宪法宣誓对于宣誓者行为的规范性目的,而不是仅仅停留在“教育与激励”的层面上。

二是明确宪法宣誓的法律效力。在宪法宣誓的法律文本中,应明确将宪法宣誓作为国家公职人员任职必须遵循的程序性要件。非经过正式宣誓者,应视同未就职。同时,考虑到社会情况的复杂性,也应对特殊情形下的补行宣誓问题加以明确。对于“任职必须宣誓”的具体含义,也可加以细致规定。对此,全国人大常委会《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》可资参照。参照该解释,宪法宣誓的法律效力可归结为几个方面:(1)宣誓是任职的法定条件和程序;(2)宣誓要符合法定形式和要求。宣誓应真诚、庄重,要准确、完整地宣读法定誓词;(3)拒绝宣誓者即丧失任职资格;(4)宣誓需在法定监誓人面前进行。

三是明确宪法违誓的法律责任。法律责任是对法律所具有的约束力的确证。在确认宪法宣誓具有明确法律效力的情形下,对宪法违誓予以法律责任的规制是逻辑推的必然结果。而且,因背誓而受惩罚的事例在历史上实际也出现过。如民国时期,江苏吴县地方法院在徐金根、王定信、张福生等人诈财渎职案中,即依据当时党员背誓罪条例予以从重惩处。[22]今天,我国台湾《宣誓条例》第9条仍保留有“宣誓人如违背誓言,应依法从重处罚”的条款。我国宪法宣誓的实质化发展也应对违誓法律责任予以补充。就具体内容而言,可考虑两个类别:一类是对宪法宣誓形式违法的责任规定;另一类是对宪法誓词实质性违反时的法律责任规定。但其具体责任的设计,仍有待于进一步的研究。

第三,营造有利于宪法宣誓内化的文化氛围。

宪法宣誓集形式与实质于一体,是仪式性与规范性的协调与融合。在迈向实质化宪法宣誓过程中,强调宪法宣誓的规范性尤其是法律意义上的规范性是必要的,但同时也应认识到,宪法宣誓实质规范性的实现,其实也不能完全摆脱宪法宣誓的仪式形式而单独展开。甚至在一定意义上,人们更期盼宪法宣誓对宣誓主体和社会公众潜移默化的影响,期待宪法宣誓者诵读的誓言出自于宣誓者内心真诚的确信,而不是出于对宪法宣誓规范性要求背后国家强力的恐惧。这样来看,宪法宣誓仪式形式及其蕴含的意义传递问题也理应得到人们足够的重视。

那么,宪法宣誓的仪式形式承载的意义究竟如何传递?仪式“是一个充满意义的世界,一个用感性手段作为意义符号的象征体系。”[23]人们对于仪式的理解和接受,其实很大程度上受到仪式符号之后的社会文化的制约。“符号化的过程,从个人感受开始,最终的解释方式可以是文化性的,也可以是个人化的。符号化是个人意识与文化标准交互影响的结果。”[24]在宪法宣誓仪式中,宪法宣誓主体宣读的誓词、“左手抚按《中华人民共和国宪法》,右手举拳”的行为姿态、悬挂了国旗或国徽的宣誓空间场所,无不是具有特定文化意义的符号形式。以此推论,促使宪法宣誓仪式产生内化约束主体内心的效果,尚需要从社会文化的营造层面持续展开。在这一意义上,学者所谓“文化决定法治,有什么样的文化,就会有什么样的法律,就会有什么样的法治状态”[25]的论述,是有见地的,当可适用于宪法宣誓的实质化问题。而为营造有利于宪法宣誓内化的文化氛围,当前应以全面建设法治国家为契机,通过扩展社会公众对宪法宣誓的参与程度等方法,积极加强宪法教育,在全社会营造尊崇宪法、维护宪法,崇尚法治的文化氛围,为宪法宣誓的意义内化为主体观念、促使宪法宣誓发挥实质规范性作用提供助力。

四、结语

宪法宣誓制度的创建是我国法治发展进程中的标志性事件。虽然我国以《决定》为核心的宪法宣誓制度目前尚存在实质规范性不足的缺陷,但这丝毫不影响《决定》本身所具有的开创性意义。《决定》提供了对法治发展而言弥足珍贵的制度文本,树立了宪法宣誓制度本身持续发展的反思对象,启发和激励着人们尽力追求宪法宣誓制度的进一步完善。而也正是在这样的反思与追求中,实质化的宪法宣誓才可能离我们愈来愈近,宪法权威与尊严也才可能最终在我国落地生根。

(责任编辑:王申)

【注释】 [1]李正斌:《关于重大事项决定权的若干思考》,《北京人大》2003年第12期。

[2]参见田自勇:《完善人民代表大会重大事项决定权制度的思考》,《河北法学》2014年第3期。

[3]参见于霄:《奥巴马宣誓风波》,《检察风云》2013年第1期。

[4]郭于华:《仪式与社会变迁》,社会科学文献出版社2000年版,第1页。

[5][美]兰德尔·柯林斯:《互动仪式链》,商务印书馆2016年版,译者前言第5页。

[6]参见王华:《神圣的历史:古希腊神话诸神谱系图释》,新华出版社2015年版,第35页。

[7]同前注[5],兰德尔·柯林斯书,第71-72页。

[8]张国旺:《宪法宣誓、人民主权与执政党的政治伦理》,《环球法律评论》2016年第6期。

[9]同上注。

[10]同上注。

[11]参见李吉奎:《传统观念的现代诠释——孙中山宣誓观研究》,《广东社会科学》2008年第3期。

[12]参见王磊:《宪法宣誓制度的重要意义》,《中国人大》2015年第14期;於胜安:《浅论宣誓在任命干部程序中所发挥的重要作用》,《人大研究》2015年第7期。

[13]参见王月明:《就职宣誓制度的程序性价值》,《法学》2014年第12期。

[14]顾曈曈:《我国宪法宣誓制度的效用基础及实现路径》,《行政与法》2016年第2期。

[15]同前注[5],兰德尔·柯林斯书,中译版序言第15页。

[16]傅达林:《向宪法宣誓:激活宪法的逻辑开端》,载《检察日报》2016年1月27日第7版。

[17]参见韩大元:《让宪法宣誓不沦为形式主义》,http://news.qq.eom/a/20160118/039053.htm.2017年6月25日访问。

[18]刘连泰,周雨:《宪法宣誓制度的“实”与“名”》,《浙江社会科学》2015年第2期。

[19]姚建宗:《关于中国宪法宣誓“法器”的几点疑问》,载《光明日报》2016年2月12日第5版。

[20]参见黄明涛:《香港议员“宣誓事件”与人大释法》,《紫光阁》2016年第12期。

[21]张光杰:《法理学导论》,复旦大学出版社2006年版,第13页。

[22]参见谢森,殷吉墀,陈士杰:《民刑事裁判大全》,上海法学编译社1931年版,第663-665页。

[23]张吉喜:《证人宣誓的文化人类学解读》,《政法论丛》2004年第5期。

[24]赵毅衡:《符号学》,南京大学出版社2012年版,第36页。

[25]汪英俊:《法治发展的文化环境》,载《法制日报》2005年4月28日第11版。