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郑戈:美国财政宪法的诞生

郑戈| 时间: 2017-07-01 22:07:39 | 文章来源: 《华东政法大学学报》2015年第3期

摘要: 美国独立战争是一场因税而起的革命,而革命本身却导致了必须用税来偿还的巨额债务。《邦联条例》所创建的政府结构不利于清偿国债,或者说,其所要求的以各州为清偿主体的还债模式会导致邦联的解体。1787年制宪会议是国家主义者们为挽救合众国而作出的努力,其主要目的是赋予联邦以清偿国债所需的财政汲取能力。还债这一杠杆最终撬出了一部宪法和一个国家。有了宪法之后,汉密尔顿通过自己的行动激活了其中的关键条款,为美国财政宪法的权力维度奠定了基础,而盖乐庭则通过自己的行动矫正了汉密尔顿方案中隐含的利维坦倾向,为这部宪法的限权维度打造了基石。因此,通过对这一段历史的梳理,可以分析出美国财政宪法的生成机制和活力来源。

关键词: 美国财政史 财政宪法 征税权 借债权 国家信用 宪法实施



在政府的各项工作中,事关收入的那些被公认为是最为精细复杂也最为重要的。财政收入是政府的灵魂,如果这个灵魂没有在我们的政府中被激活,政府就是一具只能被火葬的尸体。[1]

—费舍·艾慕斯(1758-1808),美国第一届众议员

引 言

在美国首都华盛顿那些彰显帝国气象的建筑物中,毗邻白宫的财政部大楼显得大气而内敛。财政部大楼的南面,正对着亚历山大·汉密尔顿广场,矗立着美国开国元勋之一、第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton, 1755-1804)的雕像。在美国财政部的北广场,宾夕法尼亚大道15号的角落里,矗立着美国第四任、同时也是在任时间最长的财政部长阿尔伯特·盖乐庭(Albert Gallatin, 1761-1849)的青铜雕像。美国财政系统的宪制基础正是在这两位关键人物的努力下奠定的。

从制定一部宪法到确立一国的宪制,其间的艰难和曲折即使在美利坚合众国这个“无中生有”的近代新兴国家也是万言难尽的。实际上,美国的建国过程绝非到独立战争和费城制宪为止,“美国革命”也不是一个单数的事件。美国“财政革命”的第一个关键时期是1790年至1792年,在此之前,美国没有全国统一的货币,没有国家银行,几乎没有财政收入,更没有证券市场。也就是说,它缺乏一个主权国家所需要的基本生存条件:财政汲取能力。到1793年,美国联邦政府的财税收入达到470万美元,足以支撑政府运作和偿还巨额的国债利息。美国银行在费城成立并有了若干支行。美国铸币局开始运作并发行全国统一的货币。费城、纽约和波士顿的证券市场上开始交易美国国债和美国银行股票。[2]这个阶段发挥最关键作用的人物是美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿。一旦国家有了强大的财政汲取能力,另一个问题就浮现出来:如何控制这个倾向于变得贪得无厌的利维坦,使其收支能够接受监督,并服务于公共利益。这个方面的制度建设在杰斐逊担任总统期间获得显著进展,其间作出主要贡献的人物是盖乐庭。在他漫长的任职时间(1801-1813)内,许多关键的财政宪制要素得以确立。

本文试图通过考察这一时期美国财政宪制的演进史来探讨这样三个问题。其一,美国革命是一场针对英国政府“违法行为”的革命,而不是针对英国法治的革命,所以革命后并没有废除“旧法统”,美国宪法也是在英国法治传统的脉络中生成的。就财政宪法而言,这意味着什么?其二,自由主义宪政理论认为政府是必要的恶,而宪法的主要功能在于限制政府权力。这种观念的确在美国宪法的文本中得到了体现。美国《宪法》第1条中涉及国会财税权的条款所确立的正是“无代表同意,不征税”、税收法定和拨款法定等原则。但先要建立有效的征税权和拨款权,才谈得上用法律去控制它。美国是如何建构出(constituting)自己的财政权能的?其三,美国财政宪制的演进过程发生在制宪之后,是通过基于宪法文本的宪法行动和宪法解释而发生的,在此过程中宪法文本是如何被激活的?其间又发展出了什么样的“不成文宪法”?这种“不成文宪法”又是如何与宪法文本互动的?

一、美国财政宪法的史前史:英国财税法治与美国革命

美国独立战争在很大程度上可以被视为一场“纳税人的革命”,它直接针对的是英国政府在北美殖民地征收的各种税。[3]有学者敏锐地指出:“美国革命的导火索是英国议会在殖民地强征新税的企图,因此税和抗税构成美国诞生的要素。”[4]革命的理论家熟悉英国《大宪章》以来逐渐形成的“无代表,不纳税”原则。虽然他们深知这一原则本来的适用范围仅限于有实力与君主分庭抗礼的封建领主。在为革命确立正当性基础的《独立宣言》中,“未经我们同意便向我们强行征税”被列为英王在北美犯下的若干罪行之一。从这个意义上讲,美国革命是一场财税制度的革命。

实际上,英国对北美居民直接征税的时间并不长,始自1764年。在此之前,英国的北美政策重在航海通商,并对来自和运往北美的货物征收进出口关税,征税地点在英国本土。从1654年开始,英国议会通过了若干部涉及殖民地国际贸易的《通航法》,强化帝国对殖民地的商贸控制,比如禁止外国船只未经英国批准而与帝国的殖民地港口通航通商,要求欧洲大陆运往英国殖民地的货物必须经由英国港口、要求英国殖民地出口到其他国家的货物必须经由英国本土港口或指定港口等。[5]这些贸易规制措施虽然对北美的经济繁荣产生了负面影响,同时也给英国带来了可观的关税收入,但却因为没有让殖民地居民直接出钱而避免了强烈不满和抵制的出现。直到1763年4月乔治·格兰维尔(George Grenville)出任财政大臣后,情况才骤然改变。格兰维尔被英国经过七年战争之后背负的国债数额(1亿4千万英镑)所震惊,同时十分不满他的前任威廉·皮特(William Pitt)对殖民地的放手政策,主张采取行动使殖民地居民成为英国国库的贡献者,或者至少不成为帝国的负担。在他的提议和游说下,英国议会于1764年4月5日通过了《糖税法》( Sugar Act),该法的目的正如其序言所言:

由于在美洲征税以支付国家为该地提供国防、治安和稳定的费用是正当且必要的,我们下议院全体议员为此授权圣上于1764年9月29日之后对在美洲销售的下列商品—美洲生产的粘性糖,法国生产的葡萄酒,波斯、中国和东印度制造的丝绸产品……征收下述税目和税额。 [6]

这部并不只对“糖”征税的《糖税法》和1765年的《印花税法》开启了英国在北美直接征税的时代,1767年查尔斯·唐申德(Charles Townshend)就任财政大臣后,议会通过的若干“唐申德法”(Townshend Acts)更强化了英国的北美税收体系。正是由于英国在北美征税是一个从无到多而不是从轻到重的过程,所以一开始就令殖民地人民感到不满。只不过人们一开始表达不满的方式不是反叛或革命,而是请愿。例如,在一份弗吉尼亚居民致英王的请愿书中,请愿者请求英王尊重他们的一项“古老而重要的权利”,那就是在税收方面受法律之治的权利,这种法律是“由臣民自己同意、且由圣上恩准”的。[7]

有研究表明,英国在北美的征税行动是得不偿失的。英国财政部希望每年都从在北美征收的糖税、印花税和其他税种中获得大约200万英镑的收入,以维持在北美的常驻军队的开支。但到独立战争前夕,英王的税务官员们只能收到30多万英镑的税。这笔钱不仅无法应付英国在北美的军费开支,反倒因税务官员的滥用职权、收受贿赂、中饱私囊而导致怨声载道、民怨沸腾,带来了殖民地的治理危机。[8]对此,英国国内的高明政治家有着清醒的认识,比如当时的英国下院议员、著名政治思想家爱德蒙·柏克在美国独立战争期间先后在议会发表三次演说,主张放弃在北美征税,以保全英国殖民地的效忠。其中,在1775年3月22日的演讲中,他指出:

当我细细地想这些事,当我明白殖民地的事业,能归功于我们之操心的,大体上说来是很少,甚至没有一桩,他们并不是在防民如防贼的治术的约束下,被硬塞进了这幸福的状态;相反,这高贵的性格,恰是因为一种明智的、有益的忽视,才得以取自己的路径,达到了圆满。[9]

柏克在这里提到的“有益的忽视”(salutary neglect),实际上总结了罗伯特·沃普尔和威廉·皮特时代的英国对美洲政策。在18世纪早期,声誉卓著的辉格党首相罗伯特·沃普尔(Sir Robert Walpole)对北美殖民地采取了一种开明的休养生息、与民无争政策,他认为,如果殖民地享有充分自治来管理本地事务,它们的商业就会繁荣起来,人民会变得富裕,而不会给政府制造麻烦。英国的利益可以借助通航法案所确保的贸易垄断权而实现。这种“有益的忽视”使英国与它的北美殖民地保持了很长一段时间的友好关系,直到托利党政府加强了对北美的管控和征敛。更有学者指出,如果英国政府坚持罗伯特·沃普尔的“有益的忽视”政策,美国独立战争就不会发生。[10]

有学者将英国在美洲财税制度的转变归因于托利党上台后的威权体制,这种说法虽然有一定道理,但没有注意到当时英国总体上的财政宪政模式实际上使得在美洲征税变得不可避免。财政军事国家(fiscal-mili-tary states)是一个用以描述当时大多数西欧国家宪制的社会科学理想类型:“(财政军事国家)的基本特征之一是它建立在一种双重契约关系的基础之上,在统治者与社会之间有一个契约,在统治者与军队之间有另一个契约。统治者向社会征税,并向社会提供保护、暴力控制和稳定。他们用由此获得的资源来养活军队,后者是统治者用来履行社会所购买的服务的工具,这些服务对社会的稳定和安全来说是必不可少的。”[11]财政军事国家相对于封建制而言是一种制度创新,在中央集权化的民族国家兴起过程中发挥了主要作用,最早采取这种制度模式的国家也成为最早的一批殖民帝国。但这种国家财政模式的弊端也显而易见,首先是人民的付出与收获不成比例,国家往往从纳税人那里索取甚多,而纳税人得到的只是基本的安全保障。其次是财政度支的不均衡,国家在取得收入后主要用于军队和其他有组织暴力,这导致两个结果:一方面是军队只对政府效忠,攻城掠地的战利品收益也都归于国家,民众从国家的军事胜利中所得甚少;另一方面是国家回过头来用日益强化的暴力机器对付不满的民众,使得国与民之间的关系变得紧张。最后是国家的财政收支极不透明,纳税人无法知道自己的钱去了哪里,更无从敦促国家将财政收人用于公共利益目的。如果说政府在本土还不至于过分得罪民众、以免导致民怨沸腾的话,在殖民地横征暴敛来支付军事开支、反过来用军事暴力来维持殖民地的秩序却是财政军事国家的常态。

道格拉斯·诺斯和拜瑞·温盖斯特认为光荣革命彻底改变了英国的宪制。在一篇影响很大的论文中,他们讨论了英国光荣革命之后的新宪法秩序是如何帮助政府确立了公共信用,从而促进了金融市场的繁荣以及国民经济的发展:

光荣革命中议会势力的胜利导致了五项重大的制度变迁:第一,陈腐不堪的旧财政制度及其所支撑的任性王权被废除,财政危机也因此得到化解;第二,君主的立法权和司法权受到限制,君主未经议会同意而在事后改变规则的能力受到约束;第三,议会势力重申了它对税收事务的主导权,使君主无法单方面改变征税幅度;第四,议会还确保了自己在分配经费并监督其使用方面的权能,使得君主要花钱的时候必须与议会平等协商,实际上,议会现在掌握了发出切实威胁的制高点,可以迫使过于任意妄为的君主退位;第五,通过确立议会与君主之间的权力平衡,而不是像内战之后那样废除君主,议会势力为自身采取武断行动的倾向套上了缰绳。这些变化结合在一起,极大强化了政府决策的可预见性。[12]

不过,在缺乏广泛的政治参与渠道的情况下,光荣革命所带来的短期变化只是议会与君主宪法关系的改变,尽管这种改变本身也具有十分重大的意义。与之前的英国内战一样,光荣革命的导火索是斯图亚特王朝对议会的失信,而胜利后的议会势力通过相应的制度建设强化了对王权的控制,特别是扩大了议会在征税、发行国债和政府开支问责等方面的权力。[13]这种变革在短期内并未改变英国财政军事国家的属性,因为议会势力并不具有广泛的代表性,大规模的民主化还要等一个世纪才会发生。对美洲殖民地人民而言,他们在英国议会中不仅没有代表,也没有稳定的政治盟友。盖乐庭在1798年一次众议院演讲中指出:“在那段时间(即光荣革命之后很长一段时间),一种不断扩张的恩主一门客关系和一种体制性的、腐败的影响将议会降格为名义上的代表,一部为政府提供便利来增加自身收入的纯粹机器,一个行政权力借以轻松把手探进入民钱袋的媒介。”[14]

尽管美洲人民拒绝无代表同意的征税,但却继承了英国的普通法法治传统。布拉克顿、柯克和布莱克斯通等英国法学家的著作在殖民时代的北美得到广泛阅读和引用。[15]杰弗逊、麦迪逊和汉密尔顿等人尽管政治观点不同,但对英国普通法的尊重和理解却同样贯穿在他们的言论中。正是因为有了这种共同的知识背景和法治共识,杰斐逊、麦迪逊和门罗三位“弗吉尼亚王朝”总统后来才没有完全推翻汉密尔顿确立的财政宪制,而是对其进行了补充和修正,使之得以确立和稳定。布拉克顿的下述观点,除了其中的“国王”会引起共和主义者的反感并被代以“政府”外,是美国建国之父们都会同意的原则:

国王要想统治得好,便需要两样东西:军队和法律。有了它们,无论战时还是和平时期都可以落实稳妥的秩序。这两者是彼此依存的:军事力量所获得的战绩需要用法律来保存,而法律则需要军事力量的支持才能维持。如果军事力量被敌对的、无法征服的势力所挫败,则国家无法保卫自身;如果法律失败了,则正义荡然无存;同时也不会有人来公正地裁断是非。[16]

由此可见,美国革命本身便是一场针对财税制度的革命,或者说是针对英国政府的财政违宪(违反英国自己的不成文财政宪法)行为的革命。英国的法治话语为美国革命提供了正当性基础。正因如此,美国革命后建立的新国家并没有打破此前的旧法统,更没有遣散旧法人员。美国开国者中法律人的比例非常高,对财政宪法奠基起到关键作用的汉密尔顿、杰弗逊和麦迪逊都是律师,乃至于有人干脆把“建国之父”( Foun-ding Fathers)改称为“建国律师”(Founding Lawyers)。[17]如果我们把法治或宪政视为一种文化成就,美国的经验表明,这种成就是在保守中创新,同时又在创新中保守的。柏克在前述演讲中强调了这样一种观点:如果放弃偏狭的控制欲,美洲殖民地的独立对英国来说并不是坏事。或许在未来的某一天,在大英帝国衰落之后,英国的辉煌过去在美洲会有它的未来。这是我们讨论美国“新”的财政宪法的前提。

二、美国财政宪法的文本奠基

革命和战争本身的成本是巨大的,到独立战争中后期,大陆会议发现自己于1776年发行的纸币变得一文不值,以至于“值一个大陆币”成了美国俚语的一部分,意思是一文不值。它也无力为革命将士支付报酬并偿还公债。[18]到独立战争结束时,仅邦联议会所欠下的债务就高达2亿美元,而各个殖民地分别承担的债务加起来则更多。[19]

其实,《邦联条例》为军事支出和偿还债务提供了一个宪法文本基础。在起草过程中争议激烈,[20]但最终进入文本的第8条规定:“所有作战费用及所有其他为国防或全民福利所招致之费用,经邦联议会同意者,应由国库支付。国库收入由各州依其境内之土地价值比例分摊之。各州之土地、建筑物及其改良之价值,应依议会所规定之方式按时估定之。各州按比例应负担之税额,由各州立法机关依其权限及指令在议会议定期限内规定并征收之。”同时,该宪法文件第12条规定:“在合众国议会集会成立邦联之前,所有已由议会或在议会之下所发行之钞票,所借入之款项及所负债务均视为合众国所应偿还者,谨在此以联邦及全民之信用严肃担保偿付之。”为了落实自己的偿债承诺,邦联议会还创设了财政总监(Superintendent of Finance)职位,并全票通过任命罗伯特·莫里斯(Robert Morris, Jr.,1734-1806)担任此职。[21]

任职后,罗伯特·莫里斯曾经试图清偿国债。首先,他于1781年5月提议创设一个金融机构来接收存款,发行有货币作用的流通票据并发放贷款。国会同意了他的建议并且于当年11月通过特殊法案创建了北美银行(Bank of North America)。这个银行于1782年1月开始运营,对于解决邦联政府的公共支出问题确实起到了一定作用,但由于它的章程要求它的营业活动不能抵触各州法律,它的成功与否有赖于各州的支持。比如,马萨诸塞州、纽约州、宾夕法尼亚州都赋予了该银行以本州注册公司的法律地位,所以它在这些州得到了充分的支持。而弗吉尼亚等州则对它的运营设置了诸多障碍。这种状况很好理解:在一个没有强有力“中央政府”的社会,一个“中央银行”是无本之木,它的法律地位其实仰赖于各州的承认。[22]其次,他于1782年7月29日向大陆会议主席约翰·汉森(John Hanson)提交了一份报告,这份后来被称为“公共信用报告”的文件,是“汉密尔顿的第一份《公共信用报告》之前美国最重要的涉及公共财政问题的文件”[23]。实际上,汉密尔顿的报告在很大程度借鉴了莫里斯报告的内容,而莫里斯在起草这份报告的时候也听取了汉密尔顿的意见。[24]他的方案是将部分邦联债务折算成硬币价值,并分摊到各州,由各州主要通过5%的进口税来偿还。但这个方案无疾而终,因为要落实这个方案,就相当于要修改邦联条例,而邦联条例要求各州一致同意才能通过这类修正案。[25]显然,邦联条例的宪法安排缺乏一个执行机制,一方面,它自身是一个名义上议行合一、实则议而不行的机构,邦联条例并未建立邦联层面的行政和司法机构;另一方面,任何有效的行动都有赖于各州,而十三个州要协同行动几乎是不可能的。因此,还债成了建立强大的联邦政府的主要动因之一。

到战争快要结束时,由于担心革命胜利、军队遣散后无法领到大陆会议已经承诺的终身退伍津贴而又失去了谈判筹码,一些军官密谋发动兵变。这场病变的酝酿地点是大陆军司令部所在地—纽约州的纽堡镇(Newburgh) 。 1782年12月的最后一周,亚历山大·麦克道格尔(Alexander McDougall)大校和约翰·布鲁克斯(John Brooks)、马西亚斯·奥格登两位上校(Mathias Ogden)策马来到费城,向国会提出请愿,要求国会落实支付安排。他们除了带来请愿书之外,还带来了军营内人心不安、随时可能发生兵变的消息。此时,弗吉尼亚州刚刚拒绝批准莫里斯进口税计划。以汉密尔顿、罗伯特·莫里斯、古维诺·莫里斯(Gouverner Mor-ris)为代表的国家主义者抓住这个机会向议会施压,要求通过支持公债和军费的方案。这段历史后来被称为“国家主义者、军人和公债持有人的共谋”,或纽堡阴谋(Newburgh Conspiracy)。[26]

华盛顿解决这场危机的方式是克里斯玛式的恩威并施:当他得知密谋兵变的领头人霍雷肖·盖茨( Ho-ratio Gates)将军准备召集一个秘密会议时,他通知这一批人参加他安排的另一个会议,让盖茨主持,并说自己不会参加。但当这些军官聚集在一个大谷仓里,而盖茨将军准备煽动兵变之时,华盛顿突然走进来,发表了一场催人泪下的演讲,暂时化解了危机。随后他又致函邦联国会,敦促国会通过了决议,向军官们支付五年的报酬。最后每位高级军官都得到了价值大约1万元的带息国债。这项安排又使邦联政府的负债增加了500万元。[27]此后,如何偿还到期国债本金和利息的问题一直缠绕着华盛顿。1783年12月21日,在马里兰州安纳波利斯的曼客栈(Mann’s Tavern),华盛顿发表了他宣布告别政治舞台的演讲。他敦促各州给予邦联议会充分的权力,使它能够筹到足够的经费,以便偿付拖欠革命将士的薪酬。[28]但邦联议会显然无法担此重任,仅仅是筹集为华盛顿的告别晚宴埋单的经费就花了它整整四个月的时间。[29]由于缺乏直接向人民征税的权力,邦联议会只能正式要求(实际上是祈求)各州向邦联缴纳它们所承担的偿债份额。比如在1786年,它向各州发出了380万元的“账单”,但最后只收到663元。[30]不仅如此,邦联也没有规制商业的权力,导致一方面无法为自己造血,另一方面没有办法形成法律机制来促生统一的市场,协调各州的经济利益。比如,当弗吉尼亚和马里兰两州对于各自在波托马克河上航行的权力产生争议的时候,在麦迪逊的提议下,两州代表于1785年3月25日聚集在已经退隐的华盛顿的居所弗农山庄,靠华盛顿个人权威的“在场”,才达成了协议。[31]有感于此,麦迪逊在弗农山庄会谈之后不久就提议次年在马里兰州的安纳波利斯召开一个各州代表会议,讨论如何强化邦联的财政权和规制商业的权力。

虽然一开始有八个州表示有兴趣参加,但最后只有五个州的代表来到华盛顿发表告别演讲的地方,出席了1786年9月11日至14日召开的安纳波利斯会议。这个不具有代表性的会议不可能通过任何实质性的改革方案,它的主要作用在于凝聚精英共识,为制宪会议的召开做好了准备。这次会议通过了一项由汉密尔顿起草的报告,决定在次年春天在费城召开一次制宪会议,“以便使联邦政府的宪法足以应对国家的急迫需求”。[32]

由此可见,美国宪法是因应国家的急切需求(尤其是还债需求)而诞生的,并不是为了给通过武力取得的政权披上合法性的外衣,因此,它一开始便被认真对待便是很好理解的了。这次会议的议题是如此紧迫和重要,以至于华盛顿都被说服重新出山,代表弗吉尼亚参会。当时在巴黎担任公使的托马斯·杰弗逊得知这次会议的情况后,在致邦联驻英国公使约翰·亚当斯的信中略带嫉妒地写道:“这真是一场神人的集会”( anassembly of demigods)。[33]虽然一开始这55位来自12个殖民地的“神人”并不知道他们会制定出一部到21世纪仍然鲜活、有效的宪法,但他们知道自己要达到的具体目的是什么:“当制宪会议的代表们聚集到费城的时候,邦联的弊病已经被讨论了十来年了。人们普遍认为,国会应当获得规制商业的权力以及越过州政府直接收税的权力。”[34]因此,“制宪会议”一开始的日程上出现的不是如何书写一部宪法,而是若干棘手的具体问题,其中包括:

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(1)为联邦政府提供独立而可靠的收入来源,以确保其基本的开支。

(2)为偿还或回收战争期间所累积的公债筹集资金,以便使美国在未来仍可利用国内外的信贷市场。

(3)找出有效的策略来回应战后繁荣所面临的两大经济威胁:美国市场上充斥的欧洲商品,以及英国港口、尤其是西印度群岛上的英国港口对美国商船的封闭。

(4)落实《巴黎条约》的关键条款,包括保护英国债权人对战前之债的求偿权,以及归还保皇派被没收的财产。

(5)确保对新取得的俄亥俄河以北国土的实际控制,并维系跨阿帕拉契山脉的拓殖者对国家的效忠,尤其是在西班牙于1784年封锁密西西比河不许美国船只通航之后。[35]

对这些具体问题的深入讨论使与会者们形成了一个共识:解决方案不可能在《邦联条例》的框架内找到。这样,与会者们便开始违反《邦联条例》中关于修改这部宪法性文件的规定,同时也违反他们所得到的明确授权(即“提出修改《邦联条例》的建议,并将讨论通过的修改意见向邦联议会和各州立法机构报告”),而开始起草一部新宪法。因此可以说,制宪会议是以违宪的方式打破了旧的宪法秩序,而确立了新的宪法秩序。[36]它是一场由债务危机导致的没有硝烟的革命。正如《马里兰日报》在1790年2月3日刊登的一篇评论汉密尔顿的“筹款建议”的读者来信所说:“我们的公债状况以及它所带来的尴尬是给我们带来这部《宪法》的那场革命的主要原因。”[37]

《美利坚合众国宪法》将国家财政的主导权(the power of purse)交给了国会。直接相关的条款都集中在《宪法》第1条,这里罗列如下:

第1款第3项(以下简称I.1.3,其他条款也同样简称):众议员人数及直接税税额,应按联邦所辖各州的人口数目比例分配,此项人口数目的计算法,应在全体自由人民—包括订有契约的短期仆役,但不包括未被课税的印第安人—数目之外,再加上所有其他人口之五分之三。实际人口调查,应于合众国国会第一次会议后三年内举行,并于其后每十年举行一次,其调查方法另以法律规定之。众议员的数目,不得超过每三万人口有众议员一人,但每州至少应有众议员一人,在举行人口调查以前,各州得按照下列数目选举众议员:新罕布什尔三人、马萨诸塞八人、罗德岛及普罗维登斯垦殖区一人、康涅狄格五人、纽约州六人、新泽西四人、宾夕法尼亚八人、特拉华一人、马里兰六人、弗吉尼亚十人、北卡罗来纳五人、南卡罗来纳五人、乔治亚三人。

第7款第1项:一切征税议案均应在众议院创制(originate),但参议院得以处理其他议案的方式,提出修改议案或表示赞同。

第8款:国会有权:(1)赋课并征收直接税、间接税、关税与国内产品税,以偿付国债和规划合众国共同防务与公共福利,但所征各种税收、关税与国内产品税应全国统一;(2)以合众国之信用借款;……(18)制定为执行上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要而适当的各项法律。

第9款:……(7)除根据法律规定的拨款外,不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告和账目,应经常公布。

三、基于宪法文本的宪法行动与互动

宪法文本要真正成为一个国家公共生活的基本准则,需要政治行动者,尤其是政治领袖真正用宪法来指引自己的行动,尤其是当这样做对自己来说并不便利的时候。盖乐庭在1799年曾经对众议院议员们说:“(美国人的)自由仅仅受一卷纸(a parchment)—也就是一堆文字—的保护。”[38]在宪法文本落到纸上那一刻,它的意义还处在有无之际、明灭之间。只有当人们真正把它当真的时候,它才成了真。

在《联邦党人文集》第四十五篇中,麦迪逊说道:“如果正确而公平地把新宪法加以研究,就可看出它所提出的改变主要不是给联邦增添新权力,而是激活其原有的权力。”[39]这虽然是劝说人们接受一部新宪法的修辞,但的确包含着一定的真理。邦联议会享有后来的美国国会所享有的许多权力,只是它没有机制和手段去落实自己的权力。那么,邦联国会本身便具有的财政权,是如何在新的联邦中被激活的呢?

(一)代表性与纳税义务

I.1.3是整个财政宪法的逻辑起点:无代表,不纳税。这个条文把代表人数与纳税人口数关联到一起,其中也涉及最敏感的“自由人”与“其他人”(奴隶)的区别问题。这个南北妥协的产物最终在奴隶是人还是财产之间作出了折中:他们是五分之三的人。[40]“五分之三条款”最终被第十四修正案所废除,但代表性与征税权之间的因果关系却一直是美国宪法的重要原则。这项原则与奴隶制绑定在一起出现在美国宪法中,很好地展示了宪法是如何深深地镶嵌在它的时代之中。[41]其中所蕴涵的进步和变革力量,要靠后来者在新时势的支持下将其激发出来

实际上,为国家财政筹集资金的方式除了征税外,还有借债和印钞。征税最容易引起公众的反应,也最容易受到监督。而借债和印钞对公众造成的影响更为隐蔽,更不容易引起注意。但实际上大量印钞是通过导致货币贬值而向全体国民变相征税,这种征税对穷人造成的边际损害远大于对富人的损害,严重违反了量能课税的原则。而借债,尤其是借外债,相当于把子孙后代的福祉做了抵押,让他们在没有代言人、更没机会亲自参与的情况下被征了税。在小布什就任美国总统期间,政府一方面通过减税讨好选民,另一方面又大量增加开支,尤其是军费开支,这些都是通过借债实现的。有学者认为这严重违反了美国的不成文财政宪法,甚至导致了这个宪法传统的崩溃。[42]不过,在我看来,这种借债强国、借债强兵的宪法传统正是在美国建国初期由汉密尔顿主导形成的不成文宪法的一部分。只不过汉密尔顿认为通过征税来偿还债务是必然的选择,而布什政府一面减税一面借债的做法表现出对未来的不负责任。由此可见,“无代表,不征税”原则其实很难在复杂的现代国家实现对政府收支的有效制约,尤其无法防止政府通过现代金融工具和金融市场来变相征税和转嫁负担。

(二)“创制条款”及其宪法意义之展开

1.7.1被称为“创制条款”,因为它把创制税收法案的权力交由众议院独享。这不仅排除了行政部门颁布规章来征税的权力,也排除了参议院在征税方面的“创制权”。由此导致的一个可能争议是:参议院所提出的修改法案在何种程度上可以被认为是修改而不是创制。这类争议的确在后来导致了宪法诉讼,并由最高法院通过解释宪法给出了答案。这些答案在一定时期靠“遵循先例”的普通法原则稳定了宪法关系,但到了另一段时期,当它们不再符合美国社会的精英共识之后,又会靠最高法院“创制先例”的权力而得到更新。然而,在建国之初,美国国父们要考虑的还不是这种精微细致的宪法解释问题,而是如何激活联邦政府的财政能力,使联邦政府不必像邦联时代的议会那样仰赖各州的供给。

由众议院而不是参议院来创制征税法案的政治智慧在于,这样可以弱化各州代言人在其中所起的作用。众议员更像是直接对选民负责的个人,而不是各州的代表。但这种利益背景的弱化却可能导致行为动力的缺乏,毕竟选民像是临时聚集起来的“乌合之众”,只会在一定时间间隔之后以选票来评价代表的工作,却不能为代表的工作提供持续的刺激和动力。这时,政党政治和财政部长的作用便凸显出来了。由财政部长向众议员提交报告,指出国家需要动用财政经费来加以支持的事项,并详细论证其公共利益价值与合宪性,这个宪法惯例始自汉密尔顿。

麦迪逊把汉密尔顿所代表的联邦党人称为“财政党”(Fiscal Party)。[43]有学者指出了英国首相威廉·皮特的财政政策对汉密尔顿的影响,包括英格兰银行的运作方式和财政大臣(Chancellor of Exchequer)的权力。[44]在首相职位被正式纳入英国宪制之前,财政大臣就是英国实际上的首相,而财权显然是英国行政权的基础。英国18世纪之前的传统宪制强调“君主的财政动议权”(financial initiative of the Crown),也就是说,只有君主及其大臣们可以提出征税或开支动议,而议会只负责审议和通过(也包括不通过)。[45]对于财政大臣在英国不成文宪法中的地位和功能,有学者做过精炼的概括:[46]

从诺曼征服开始,财政大臣就成为公帑的主要保管者。他不仅负责安全保管和妥善调拨财政收入,还对若干政府岗位进行直接和断然的控制,其中包括:财务大臣(Lord High Treausurer) 、财务委员(当相关职能由委员会负责的时候)以及政府行政部门(executive government)。这种控制的一般原则是分权,即区分公帑的保管(custody)或监护(guardianship)权与支出权。财政大臣的专享职能是接收财政收入;而财务部的职能是使用财政收入,或者把收入分拨给政府的各个职能部门。

如果把汉密尔顿就任财政部长后的行事风格与英国财政大臣的宪法定位做一对比,就不得不承认,他的确试图将自己塑造成美国的“财政大臣”,在政府财权的塑造和行使方面发挥主导作用,而让国会来配合他的财政规划。只不过,美国有一部成文宪法,而这部宪法将联邦财政的主导权交给了众议院。汉密尔顿的政治野心后来被盖乐庭纠偏,重回了国会主导的轨道。但纠偏后行政部门的动议权(而非主导权)并未被取消,而是成了美国不成文宪法的一部分。

根据宪法组建的第一届国会在1789年便组建了一个“财政规划委员会”来审议联邦政府筹款的“方法和手段”,但这个专门委员会在汉密尔顿就任财政部长后就在他的压力下取消了。[47]汉密尔顿的强势地位使他的筹款方案在众议院轻松获得通过。有学者指出:“当国会讨论他野心勃勃的经济发展方案时,汉密尔顿充分利用了他的信息优势。”[48]直到1794年,即汉密尔顿离任的前一年,盖乐庭通过自己的努力说服众议院恢复了这个委员会,搭建了国会与政府行政部门之间的沟通桥梁。过去很多人认为这个委员会主要是用来限制汉密尔顿的权力的。但该委员会的第一任主席是资深联邦党人威廉·史密斯,委员会的十四位成员中有九位联邦党人和五位共和党人。[49]不过,随着它变成常设机构,对政府财权的监督力度也越来越强,这些都发生在汉密尔顿卸任之后。汉密尔顿促生的财政部动议机制和盖乐庭催生的众议院财政审议和专业化法案起草机制此后成了美国不成文财政宪法中的重要成分。

“汉密尔顿方案”得到实现是汉密尔顿运用政治技巧达致政治妥协的结果。莫顿·凯勒教授很简明地概括了这个过程:“汉密尔顿的财政计划通过一场很接地气的政治交易得到落实,这一交易与制宪会议本身所体现的接地气的妥协并无二致。在1790年的一次传奇性的晚宴上,汉密尔顿同意杰弗逊和麦迪逊把新首都的地址选定在波多马克河畔某处,而麦迪逊则同意确保汉密尔顿的财政方案赢得国会同意。”[50]那么,汉密尔顿方案究竟是什么呢?这就涉及另一项重要的宪法条款。

(三)“权力来自于负债”

制宪会议只是要求新成立的联邦政府接手邦联议会的国债,但并没有让联邦接手各州承担的“革命债”。《宪法》第6条规定:“合众国政府于本宪法被批准之前所积欠之债务及所签订之条约,于本宪法通过后,具有和在邦联政府时同等的效力。”这个条文的字面含义似乎并不支持联邦政府承揽各州债务。但此后的发展表明,联邦承揽各州债务(Federal Assumption of State Debts)是美国联邦政府强化自身财权,也因此使自身变得强大的关键所在。[51]

实际上,尽管《邦联条例》所确立的宪制框架使得邦联议会在财政汲取方面变得十分无能,根本无法偿还邦联债务,但它却给各州分别偿还债务,从而为消解邦联的偿债需求提供了机会。如果这种机会变成了现实,邦联就没有任何理由要求享有财政权,甚至在革命后没有任何理由继续存在。这种可能性引起了莫里斯和汉密尔顿等“国家主义者”的高度警觉,他们一方面强调“革命债”应当由超越各州的“合众国”来承担,另一方面又诉苦说“合众国”没有得到它为还债所必须享有的权力。[52]这种后来被证明为十分成功的政治修辞是汉密尔顿及其同道们的“建国技艺”。或者可以说,债是把北美若干殖民地绑定成一个国家的纽带。

在汉密尔顿于1789年9月就任美国财政部长之后不久,国会要求他起草一份关于如何确立“公共信用”的计划,因为这个问题“对于国家荣誉和繁荣而言至关重要”。汉密尔顿于次年一月中旬提交了这份后来被称为“公共信用报告”的文件,这被认为是美国财政史上最重要的官方文件。在其中,他提议由联邦政府接手各州为争取独立和参与建国而欠下的债务。这个本来很有争议的建议由于前面提到过的“首都选址一汉密尔顿方案”交易而得到众议院支持,最终变成了《筹资法》( Funding Act)。这个法案的通过使得联邦政府承担的债务立刻增加了两千万左右,达到七千五百多万美元。[53]但它同时使联邦政府争取到非常大的财政权力。可以说,正是“汉密尔顿方案”激活了1.8. 1这一宪法条款。在美国宪法史上,这种通过牺牲而获得、通过放弃而拥有的事例非常多,包括马歇尔大法官在“马伯里诉麦迪逊案”中通过放弃一项司法管辖权而确立司法审查权的例子。这些例子都充分说明,宪法发展是一种妥协的艺术。

联邦承担各州债务的举措并没有减少债的总量,但却减少了人民的负担。因为各州所征的直接税是以土地和人口为对象的,联邦税则主要针对酒类等特殊商品消费,[54]更符合量能计税的原则。《筹资法》通过后,美国各州立刻大幅度减少了直接税,减税幅度平均达85%以上,这使得原本十分频繁的抗税骚乱大量减少,社会稳定得到增强。[55]同时,汉密尔顿将国内公债持有人的债权转化成了长期带息国债,这种债券可以在证券市场上交易,这一方面激活了证券市场,培育出了最早一批金融机构,另一方面也使一部分公债持有人得以致富。

有学者敏锐地指出:“债务国家化是中央集权化的关键步骤。只要还债的权责属于国会,他就是国家整合的潜在纽带。它导致了一种支持中央政府的经济动机;它的存在为联邦税提供了理由。”[56]汉密尔顿本人则不仅认为债务国家化有助于强化联邦权力,还认为这有助于培育公民的国家认同和公心,是一种美德养成机制。他在致罗伯特·莫里斯的信中写道:“国家负债如果不是过分沉重的话对我们来说是国家之福;它将会成为我们联邦的强力黏合剂。它创造出一种必要性,使得联邦政府可以征收较高但又不至于到压榨程度的税,这有助于国民的勤勉;由于我们远离欧洲也远离危险,如果没有这种压力我们的国民便倾向于对他人吝啬、对自己放纵。我们比欧洲任何国家的人都劳作得更少,而人民吃苦耐劳的习惯不仅对他们的健康和精神活力有益,而且有利于国家的福祉。”。[57]这种对公心和美德的强调表明汉密尔顿是一位古典共和主义政治哲学的信奉者。

汉密尔顿抓住了“债”的古典含义:法锁。它将债权人和债务人紧密地联系起来。他向国会解释道:对国内公民发行的公债可以“将有钱人的利益与政府绑在一起,从而增强政府的稳定性”。尤其是对于美国这个联邦权力尚未巩固、国民超越地方认同的国家认同还很微弱的国家,国家对公民负债可以使公民更加关心国家的未来。如果说汉密尔顿所看到的债的“法锁功能”还只是把国家和本国公民绑定在一起的话,他所确立的不成文宪法—“合理负债原则”—则使美国慢慢同时成为世界第一超级大国和世界第一大债务国,美国已经通过背负外债使得它的主要债权国都不希望看到它穷得还不起债。对这种情况,凯恩斯曾经诙谐地说:“如果你欠银行经理1000英镑,你的命运就掌握在他手里;如果你欠银行经理100万英镑,他的命运就掌握在你手里。”[58]而一位当代人类学家也警告世人注意美国如何通过欠债来主宰世界。[59]欠债与富强之间的正相关关系,在汉密尔顿那里已经阐述得十分清楚了。但如果政府欠债不是为了公共利益,而是为了中饱官员的私囊,则情况会截然不同,许多非洲和拉美国家的情况证明了这一点。

盖乐庭在国家负债问题上与汉密尔顿观点不同。他更强调预算平衡、量入为出。他曾经写道:“国家要偿还债务的话,我只知道一种办法:‘支出必须少于收入’。如果政府的支出大于收入,哪怕你有偿债基金,哪怕你可以任意修改它的存量,哪怕你可以添加或抽取里面的钱,你的债务还是会增加而不是减少。”[60]这种观点与杰弗逊的观点并无二致,但在印第安纳收购和1812年战争这样涉及国家根本利益的问题上,他还是主张要不惜借债来应对国家的紧急需求。就任财政部长后,盖乐庭一开始似乎是贯彻了杰弗逊路线,采取了减税、加快偿还国债(他上任时美国仍背负着8200万左右的债务)并维持预算盈余的措施。但情势却导致这种不开源只截流的措施无法持续。首先是柏柏尔海盗( Barbary pirates)事件,活跃在今天的摩洛哥附近海域的海盗要求美国支付100万美元的年金,否则便打劫美国商船。实际上,柏柏尔海盗问题是美国于1794年建立海军的主要原因之一。随着国基的稳固,美国政府逐渐采取了“宁可支出百万军费,也不支付半毛赎金”的政策,拒绝继续支付赎金。随后的1801年第一次柏柏尔战争的确导致了数百万美元的军费支出。其次是“路易斯安娜收购”(Louisiana Purchase),这一“史上最大宗的不动产交易”使美国国土面积瞬间扩大一倍。这一交易对美国来说当然是百年难遇的大机会:拿破仑以每英亩4分钱的价格出售印第安纳的土地,总价值仅1500万美元。但作为财政部长的盖乐庭需要在短期内筹到这笔钱。[61]“路易斯安纳购买”是以债券的形式支付的,当时被称为“路易斯安纳股票”,共计11,250,000美元,年利率6%。但拿破仑急需现金,所以法国又以每100元面值债券只卖78.5元的折扣价把这些债券卖给了一家荷兰银行及其英国合伙人巴林兄弟。荷兰银行把这些债券重组为更小面额的债券,然后以面值发售,大赚了一笔。对于美国来说,如果不发行这批长期债券,就买不起路易斯安纳。美国联邦政府1802年的总预算才400万美元。[62]

经过汉密尔顿打造和盖乐庭调整后的美国“国债宪法”包含这样两项首要原则。其一,国家只为特定且有限的目的而借债,这些目的包括:维护联邦统一、扩展领土和连接边疆(包括道路、运河、桥梁、铁路等基础设施建设)、发动战争、化解经济危机。[63]其二,保持收支大体平衡,防止借东墙补西墙式滚雪球借债。设立专门的偿债基金(sinking fund),由国会安排固定拨款,专门用于还债。偿债基金制度最早由汉密尔顿借鉴英国类似制度而提议,由国会于1792年5月8日通过立法建立。[64]但汉密尔顿的行事风格使偿债基金的专款专用规则没有得到严格遵循,比如,他创造性地运用这笔基金化解了美国历史上第一次“金融危机”。他的方法就是放出风去让投机者认为联邦政府将动用偿债基金回购所有国债,但实际上让纽约银行等商业银行大量购进国债,使得市场信心迅速恢复。这种在当代金融市场十分常见的做法,在18世纪末是十分罕见的,而且冒着很大的风险。如果失败,联邦政府将不得不收进大量已经贬值的债券,从而蒙受严重损失。[65]

为了使偿债基金只为还债而存在,盖乐庭改革了汉密尔顿的偿债基金制度,强化了预算硬约束。在他的提议下,国会于1802年通过法案重组了偿债基金,决定每年为其注入专项拨款730万元(路易斯安纳购买后增加到800万元),同时规定这笔基金在任何情况下也不能挪作他用。如果说汉密尔顿的偿债基金计划只是为偿还国债利息做了安排,而本金的偿还遥遥无期的话,盖乐庭的安排使得大量债券整体失效,联邦负债迅速减少。尽管有路易斯安纳购买这样的巨额支出,到1812年,盖乐庭仍使美国国债减少了3780万美元。

(四)国家信用(public credit )[66]的建立

I.8.2授权国会以“合众国的信用”做担保来借款。但这个新国家首先要建立自己的信用。建立国家信用是宪法的主要功能之一。

殖民地时期美洲纸币缺乏国家信用基础,难以广泛流通。“大陆币”的困境就是国家信用缺失所造成的。当时,人们更愿意接受的是以土地为担保的票据。这些票据由地方性的“土地银行”发行,难以跨洲流通。[67]国家信用体系和以此为基础的金融市场的建立是汉密尔顿的首要贡献。在他担任财政部长期间,美国在很短时间内完成了现代金融体系的建立,尽管它起步比荷兰和英国都要晚。[68]

汉密尔顿十几岁就在商人那里当学徒,负责管账,他的这一经历对他后来的政治生涯有着深远的影响。他深知商业世界是围绕着信用之轴而运转的,信用的基础是信任,而信任是在长期的互惠交往中形成的。在上文中提到过的《公共信用报告》中,汉密尔顿指出,由于美国为应对战争和国内事务的不时之需,随时需要向外国和本国国民借债,所以建立国家信用是当务之急。同时,这份报告指出,为了共同的安全与福祉而负债可以增强国民的向心力和勤勉精神。他还认为借债使政府可以扶植本土工商业的发展,而增加的国民财富又可以更多地贡献于国库,如此可以形成良性循环。同时,随着国家信用的增强,国债债权在市场上必然增值,从而使人们更愿意购买国债,这样会形成另一个良性循环。[69]

在“联邦承揽各州债务”计划落实的过程当中,包括杰弗逊在内的许多人都主要不应当按面值来兑现许多公债持有人所持有的债券,因为他们是投机客,他们用较低的价格从退伍老兵、老实的农夫和手艺人那里买来了大陆会议和邦联议会发给他们的代替薪酬和征收补偿的债券。鼓励这种投机行为会损害公民诚实劳动的积极性。但汉密尔顿认为这事关国家的信用和尊重契约的法治精神。[70]

汉密尔顿的建议得到国会支持后,许多公债持有人因此大发横财。但考虑到公债持有人人数众多,这个措施实际上给许多人带来了实惠,也极大增强了政府的公共信用,使得此后的美国国债发行一直十分顺利,甚至多次出现抢购的风潮。

不仅如此,汉密尔顿还培育了美国证券市场,一手策划和执行了将国家的公共债务从责任转变为资产的行动。当汉密尔顿于1795年从美国第一任财政部部长的职位上退下的时候,他为美国留下了现代财政体系所必需的六项制度要素:稳健的公共财政和公债管理、稳定的货币、有效的中央银行、运转良好的银行系统、活跃的证券市场以及数量渐增的金融和非金融公司。[71]

正是由于汉密尔顿所奠定的国家信用基础,杰弗逊政府在为路易斯安纳购买筹集资金时得以用较低的利率借到债。盖乐庭对偿债基金的重组、强化和规范化进一步强化了美国的“有债必还”形象。吊诡的是,这种在美国建国之初便得到确立的国家信用此后却导致了美国政府的“欠债”习惯,它虽然很少拖欠到期债务,但债务总额还是越滚越大,以至于长期占据全球第一债务国的位置。

(五)国家银行与“必要而合适的法律”

一个健全的现代国家财政系统离不开中央银行。汉密尔顿从英格兰银行的经验中看到,如果说财政收入是国家的血液,中央银行就是使这些血液得以循环流通、滋养整个国家肌体的血管。1790年12月14日,他向众议院递交了“关于国家银行的报告”。在其中,他向议员们解释了中央银行的必要性:国家银行可以通过发行纸币和兑现支票提高金银的流通性和使用价值,这有助于国家的资本更有效率地流向生产性的领域,增强国富;国家银行纸币的发行可以加快货币的流通,便利纳税和收税;国家银行还可以通过为经济增长提供所需的资金来促进制造业和其他产业的发展。这些功能都是各州银行无法提供的。[72]

汉密尔顿对央行功能的理解受到亚当·斯密的影响,后者在1776年出版的《国富论》中写道:“英格兰银行不只是作为一家普通的银行、而且是作为一部庞大的国家引擎而行动。它的职能包括收税、支付公债利息、发行政府的临时票据以及为英国乃至有时为汉堡和荷兰的银行贴现票据。在履行各种职能的时候,它对公众的义务有时迫使它过度发行纸币,这并不是它的董事们的过错。”[73]

美国宪法中没有任何地方提到国家可以设立银行。在汉密尔顿提出设立国家银行的建议之后,这个建议先是在众议院遭到麦迪逊的猛烈抨击,艰难通过之后,华盛顿总统在考虑是否行使否决权的过程中征求国务卿杰弗逊、财政部长汉密尔顿和司法部长爱德蒙·兰道夫(Edmund Randolph)的宪法意见。这涉及对宪法I.8. 18中“必要而适当的法律”的解释。作为一个避免作出道德或政治判断的法律人,第一个提交书面意见的兰道夫并没有讨论设立国家银行的好处或坏处,而是纯粹从宪法文义出发,讨论了支持和反对设立国家银行的各种解释方案,指出反对意见可能更符合宪法。[74]杰弗逊主要从设立国家银行对“各州古老而基本的法律”的破坏出发来反对之。他写道:“我认为宪法的基础在于:‘本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给人民行使之。’只要跨出宪法专门为国会权力设置的边界一步,就会使国会获得无边无界的权力,这种权力不再可能受到限定。”[75]汉密尔顿最后提交意见,但他的意见是最长、最详细的。这份意见书中贯穿着汉密尔顿的一贯思想:一方面要求联邦政府来照管公共利益,引导国家的发展方向;另一方面又不信任它,想方设法用各种条条框框来束缚它的手脚,这是十分愚蠢的。我们要么不要政府,要么就要一个有效的政府。[76]他写道:“包含在一部宪法中的权力,尤其是那些事关一国事务之一般行政管理的那些权力,诸如涉及财政金融、贸易、国防等的权力,都应得到宽泛的解释,以促进公共福祉……国家的紧急需求得到满足、国民的不便得到缓解、国家的繁荣富强得到促进,实现这些目标的手段是如此复杂多样,以至于[政府]在选择和适用这些手段时必然需要享有很大的自由裁量权。”[77]他认为解释宪法应当着眼于宪法的整体结构和目的,而不是像杰弗逊那样把一个条文(第十修正案)视为关键或基础。在他看来,作为一个整体的美国宪法体现了对政府在促进公共福祉方面之能力的信任。华盛顿最终采纳了汉密尔顿的意见,签署了设立第一美国银行的法律。

1819年,马歇尔大法官在麦卡洛案的判词中写道:“现在导致争议的这种权力曾经被根据现行宪法而选举产生的第一届国会行使过。创设美国银行的法案不是从一个毫无防备的国会那里偷来的,也不是悄悄通过的。其中的原则得到了充分的理解,并且得到了基于同等热情和能力的反对。先是在公平而且公开的国会讨论中、而后在总统内阁中遭遇前所未有的锲而不舍的天才的抵制,支持它的论证最终说服了本国可以引以为傲的那些纯粹而明智的心灵,它最终变成了法律。”[78]在这里,1791年的宪法讨论得到了重申和尊重。

(六)拨款法定与度支问责

这是盖乐庭作出主要贡献的领域。早在1793年,盖乐庭刚刚进入美国政坛,作为代表宾夕法尼亚州的参议员进入国会之时,他就向汉密尔顿提出了向国会报告过去几年财政收支细目的要求。汉密尔顿以人手不够、本人工作超负荷为由拒绝配合。而此时同样来自宾州的另一位参议员、汉密尔顿的老朋友罗伯特·莫里斯提出了剥夺盖乐庭参议员资格的动议。因为他获得美国公民权未满9年,不符合宪法第1条第3款对参议员任职资格的要求。比如,1801年,盖乐庭说服国会通过了一部法律,要求财政部长向国会提交年度报告,而过去汉密尔顿和他的接任者沃尔科特都是在国会提出要求时才会提交报告。这实际上“有效地迫使了国会去监督国家的财政部长”。[79]盖乐庭在担任议员期间完成了许多诸如此类的制度建设。如果说汉密尔顿的主要贡献在于建构出了有效的财政权,盖乐庭则实现了对这种权力的规训。

四、结 语

宪法的功能一方面是建构合法的政治权力,另一方面是驯服这种权力,使它接受规则的约束并服务于公共利益而不是政府官员的私人利益。在美国财政宪法奠基的过程中,这两种功能的历史形成机制都得到了很清楚的展现。联邦党人秉持其“国家主义”的理念,在建构国家的财政能力方面发挥了主要作用。而共和党人基于其对各州权力、地方自治和个人自由的信念,打造了对已经形成的国家财政能力的宪法约束机制。这两股政治势力的力量均衡和出场顺序是美国的幸运所在。如果共和党人在制宪会议上占据主导地位,尤其是如果杰弗逊的长期盟友在制宪过程中不是和汉密尔顿结盟而是站在杰弗逊一边,[80]美国宪法就不会是如今这个样子。

两种宪制因素登场的时间顺序也很重要。如果共和党人在建国之初就掌握了政权,美国的联邦权力也不会像如今这么强大。汉密尔顿和盖乐庭在财政宪法奠基过程所起的作用是互补和相互纠偏式的。汉密尔顿深受英国宪制的影响,试图将联邦政府打造成美国国家利益的总信托人,而将自己的财政部塑造成英国财政大臣式的总管家。他对“人民”能力的不信任是公开的。是他和其他国家主义者激活了美国联邦政府的造血功能,即财政汲取能力,使它成为一个有效的政府。但如果没有盖乐庭所代表的共和党力量的制约,美国便可能变成一个行政和司法两权独大的英式法治行政国。盖乐庭对国会创制权和监督权的强调以及相关的制度建设使得美国三权鼎立的宪制模式得到强化和巩固。

法律人很容易陷入制度中心主义的陷阱,认为制度到位了,问题就解决了。但历史研究可以帮我们看到,无论有多好的制度,缺乏合适的人去执行它,也只是一套空文。美国财政宪法的诞生固然离不开1787年制定的宪法,但如果没有汉密尔顿和盖乐庭等关键人物的贡献,它便不会变成今天仍然影响美国政治生活的活的制度。汉密尔顿和盖乐庭的共同特点是他们在事关国家利益的大事上都能超越私人和党派利益,寻求不同利益诉求之间的最大公约数。比如,汉密尔顿看到了联邦党人约翰·亚当斯和阿伦·布尔因私废公的倾向,先是不支持亚当斯连任,导致他在1800年大选中落败。随后又在布尔与杰弗逊在选举人团投票中僵持不下的时候,帮助他的政敌杰弗逊击败了布尔。他本人后来也在与布尔的决斗中受伤身亡。盖乐庭也在自己的任期内超越党派意识形态,延续了汉密尔顿的制度遗产。萧规曹随,遂成惯例。如果每一代政治家都推翻前人筑起的制度框架而重新来过,不成文宪法便无法形成。

当然,美国财政宪制在18世纪末和19世纪初这段时期只是有了一个基础和框架,其实质内容有赖此后不断的填充和改善。比如,现代财政宪制中非常重要的公职人员工资制度,直到19世纪中后期才开始形成。此前政府更像是一个公司,政府官员与公共服务使用者之间的关系更像是生意人和顾客之间的关系,收取“办事费”和拿“回扣”不是被法律禁止的腐败行为,而是普通法所认可的合法行为。[81]直到1883年“潘德尔顿法案”的通过,才使公务员的录用、薪酬和职业保障走上了法治轨道。[82]另一个例子是政府利用发行货币(money creation)和公债来变项征税的做法始自汉密尔顿,但随着经济的日益复杂化,这些举措的后果为公众所知晓的周期越来越长,因而很容易逃过问责和监督。在1979年初,有三十个州的立法机构通过了一项决议,要求召开制宪会议来起草一部宪法修正案,要求政府维持预算均衡,控制通货膨胀。此后三十来位参议员也表示支持这样一部宪法修正案。但召开制宪会议的提议因为需要太多政治行动者的协调行动而未能落实。尽管如此,这个问题已经引起相当多的美国人的重视,相应的制度变迁也在慢慢发生。[83]

宪政的两个维度“权力”和“权利”有其发展的次第。宪政首先关系到国家权力的确立与稳固,这是宪法的词源学意义“建构”之所在。只有当国基稳固、国内秩序形成之后,才谈得上如何去驯服政府权力,使之服务于公共福祉,拓展公民权利的范围与保护力度。从美国的建国与立宪史来看,美国革命“毕竟是若干松散结合的政治体为寻求摆脱帝国中央权力的约束而展开的活动。给定这个背景,如下事实便不足为奇了:19世纪围绕内部改进、金融、货币、关税、公地以及最终的分离和奴隶制而展开的冲突主要是以国家与各州的宪法权力为语法来界定和争夺的”。只有当美国内战最终解决了奴隶制问题、统一了全国法律和政治秩序之后,权利话语才日渐重要起来,权力与权利之间的博弈才日渐主导了美国人的公共生活。[84]

宪法的含义需要被行动激发出来,而不仅仅是解释出来。行动激发出来的宪法,如果得到其他政治行动者的肯定或默认,或者至少其效果没有被相反的宪法行动所抵消,便会积淀成不成文宪法。稳定的不成文宪法往往是围绕宪法文本而行动出来的,否则它就会失去向心力,漂移在远离宪法内核的汪洋中,最后消失在远方,无法沉淀下来。本文的方法,正是以美国宪法文本为经、两位建国初期的重要宪法行动者的主要事迹为纬,编织出一段关于美国财政宪法的历史叙事。

今天,当我们的法律学者呼吁税收法定主义乃至税收宪定主义的时候,美国建国之初的经验可以帮助我们看到:一方面,在面对经验世界的复杂性时,尤其是面对现代风险社会的多变现实的时候,试图用事先确立的规则来限定政府应对未来挑战的灵活选择是不现实的;另一方面,宪法和法律的文本的确十分重要,但其重要性需要政治行动者的认真对待才能被激发出来。因此,更务实的做法是一方面完善文本的制定和修订,同时在依宪治国的纲领下由执政党带头尊重宪法文本;另一方面强化人民代表机构对政府财政权力的事先授权(税收法定)和事后审查与问责。




注释:

[1]“ Fischer Ames”,in Charlene Bangs Bickford et al. eds,Documentary History of the First Federal Congress of the United States of America,March 4, 1789-March 3,1791,vol. 10, Johns Hopkins University Press, 1992, p. 550.

[2]Richard Sylla, “Financial Foundations: Public Credit, the National Bank and Securities Market”,in Douglas Irwin and Richard Sylla eds.,Founding Choices: American Economic Policy in the 1790s, University of Chicago Press, 2010, pp. 59-88,p. 59.

[3]关于这个问题的一般性讨论非常多,而深入细致的历史研究也有不少。代表性专著,参见Robert A. Becker, Revolution, Reform,and Politics of American Taxation, 1763-1783,Louisiana State University Press, 1980。

[4]Max M. Edling and Mark D. Kaplanoff, “Alexander Hamilton’s Fiscal Reform: Transforming the Structure of Taxation in the Early Repub-lic”,61 (4) The William and Mary Quarterly, Third Series, 713,713(Oct.,2004).

[5]Great Britain, Extracts from Navigation Acts: 1645-1696, A. Lovell, 1895.

[6]Edmund S. Morgan, Prologue to Revolution: Sources and Documents on the Stamp Act Crisis, 1764-1766, The University of North Carolina Press, 1959, pp.4-5.

[7]“The Virginia Petitions to the King and Parliament, December 18, 1764”,See Edmund S. Morgan, Prologue to Revolution: Sources and Documents on the Stamp Act Crisis, 1764-1766, p.14.

[8]Alvin Rubushka, Taxation in Colonial America, Princeton University Press, 2008,p. 764.

[9][英]爱德蒙·柏克:《论与美洲和解的演讲》,缪哲选译,载《美洲三书》,商务印书馆2003年版,第85、86页。根据原文略有修正。

[10]Don Cook, Long Fuse: How England Lost the American Colonies, 1760-1785,Atlantic Monthly Press, 1995,P. 3

[11]Jan Glete, War and the State in Early Moden丨Europe: Spain, the Dutch Republic, and Sweden as Fiscal-Military States, 1500-1660,Routledge, 2002, p. 4.

[12]Douglass C. North and Barry R. Weingast, “Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional Governing Public Choice in Sev-enteenth-Century England, ” 49 (4) The Journal of Economic History 803,829(Dec.,1989).

[13]Gary W. Cox, “ Was the Glorious Revolution a Constitutional Watershed?” 72 (3) The Journal of Economic History 567 ( Sept.,2012).

[14]Albert Gallatin’ s Speech, 7 Annals of Congress 1133(1798).

[15]几乎所有研究北美殖民地法律制度和法律思想的作品都会提到这一点。此处仅举一例:Wayne C. Bartee and Alice Fleetwood Bar-tee, Litigating Morality: American Legal Thought and Its English Roots, Praeger, 1992, p. 11。

[16]Henry de Bracton, De Legibus et Consuetudinibus Angliae(The Laws and Customs of England),Vol. 11, trans. and ed. by S. E. Thorne,Belknap Press of Harvard University Press, 1977, p. 115.

[17]例如:Stuart M. Speiser, The Founding Lawyers and America’s Quest for Justice, Pound Civil Justice Institute, 2010。

[18]See E. J. Ferguson, The Power of the Purse: A History of American Public Finance, 1776-1790, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1961.

[19]Jerry W. Markham, A Financial History of the United States, Vol. I: From Christopher Columbus to the Robber Barons, M. E. Sharpe, 2002,p. 75.

[20]Merill Jensen, The Articles of Confederation: An Interpretation of the Social-Constitutional History of the American Revolution 1774-1781,The University of Wisconsin Press, 1970, p. 189.

[21]罗伯特·莫里斯被称为“美国革命的财务主管”,他为美国革命筹集经费的努力和成就有许多文献加以研究,请参阅:Charles Rapp-leye, Robert Moms, Financier of the American Revolution, Simon and Schuster, 2010。

[22]Jerry W. Markham, A Financial History of the United States, Vol. I: From Christopher Columbus to the Robber Barons, M. E. Sharpe, 2002,pp.6-8.

[23]Charles Rappleye, Robert Morris, Financier of the American Revolution, Simon and Schuster, 2010, p. 124.

[24]莫里斯和汉密尔顿在这段时间保持着频繁的通信,两人在公共信用/国债和税收问题上的观点是相互影响的。请参阅:Stanley El-kins and Eric McKitrick, The Age of Federalism: The Early American Republic, 1788-1800, Oxford University Press, 1993,pp. 109-114。

[25]Robert A. Gross, In Debt to Shays: The Bicentennial of an Agrarian Rebellion, Colonial Society of Massachusetts, 1993,p. 48.

[26]关于“纽堡阴谋”,证据最充分的研究是理查德·孔恩的研究。参见:Richard Kohn, “The Inside History of the Newburgh Conspiracy:Amenca and the Coup d’ Etat",in Peter Karsten ed.,The Military in America: From the Colonial Era to the Present, new, revised edition, The Free Press, 1986, pp. 79-91,以及Richard Kohn, Eagle and Sword: The Federalists and the Creation of the Military Establishment in America, 1783-1802, Free Press, 1975。孔恩指出,这个阴谋如果得逞了,美国就会形成军人干政的宪制传统。

[27]William Hogeland, Founding Finance: How Debt, Speculation, Foreclosures, Protests, and Crackdowns Made Us a Nation, University of Texas Press, 2012, pp. 90-91.

[28]George Washington to Benjamin Harrison, January 18, 1784, The Papers of George Washington·见弗吉尼亚大学华盛顿文献库,来源: ht-tp://gwpapers. virginia. edu/documents/george - washington-to-benjamin-harrison-18 -jan-1784,2015年4月20日访问。

[29]Bill White, America’s Fiscal Constitution: Its Triumph and Collapse, New York; PublicAffairs, 2014, p. 20.

[30]Calvin H. Johnson, Righteous Anger at the Wicked States: The Meaning of the Founders’ Constitution, Cambridge University Press, 2005,p. 1.正如这本书的书名所显示的那样,作者认为1787年制宪的主要动因是建国之父们对“坏州的义愤”。

[31]Francis D. Cogliano, Revolutionary America, 1763-1815:A Political History, Routledge, 2000,p. 114

[32]Francis D. Cogliano, Revolutionary America, 1763-1815:A Political History, Routledge, 2000,p.115.

[33]Founders Online, National Archives, “From Thomas Jefferson to John Adams, 30 August 1787”,http ; //founders. archives. gov/documents/Jefferson/01-12-02-0075,accessed April 15,2015.

[34]Max M. Edling, A Hercules in the Cradle: War, Money,and the American State, 1783-1867, University of Chicago Press, 2014, p. 31.

[35]Sonia Mittal, Jack N. Bakove, and Barry R. Weingast, “The Constitutional Choices of 1787 and Their Consequences,” in Douglas Irwin and Richard Sylla eds.,Founding Choices: American Economic Policy in the 1790s, University of Chicago Press, 2010, p. 28.

[36]See Max Edling, A Revolution in Favor of Government: Origins of the U. S. Constitution and the Making of the American State, Oxford Univer-sity Press, 2003.

[37]Maryland Journal, and Baltimore Advertiser, Feb. 12, 1790.

[38]Annals of the Congress of the United States, edited by Joseph Gales and William Seaton, 1834ff. 9 Annals 3002 ( February 25,1799).

[39][美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1995年版,第239页。

[40]关于“五分之三妥协”的形成过程,请参阅王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》(增订版),北京大学出版社2014年版,第90-97页。关于“五分之三条款”与美国建国初期奴隶问题之间的关系,请参阅George William Van Cleve, A Slaveholders’ Union: Slavery, Poli-tics, and the Constitution in the Early American Republic, The University of Chicago Press, 2010,尤其是其中的第三章。

[41]关于奴隶制与美国财政宪法之间复杂关系的历史演进,请参阅:Robin L. Einhorn, American Taxation, American Slavery, University ofChicago Press, 2008 。

[42]Bill White, America’s Fiscal Constitution: Its Triumph and Collapse, PublicAffairs, 2014, Ch. 17.

[43]From James Madison to Thomas Jefferson, 31 March 1794,见美国制宪元勋文献库:http://founders. archives. gov/documents/Madison/01-15-02-0195,2015年4月8日访问。

[44]Lawrence S. Kaplan, Alexander Hamilton: Ambivalent Anglophile, Scholarly Resources Inc.,2002,pp. 89-90.

[45]Erskine May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usages of Parliament, 21st edition, C. J. Boulton, Butterworths, 1989, pp.691-2.

[46]George Bowyer, The English Constitution: A Popular Commentary on the Constitutional Law of England, James Bums, 1841,pp.90-91.

[47]Patrick J. Furlong, “The Origins of the House Committee of Ways and Means”,25 (4) The William and Mary Quarterly 587, 587(Oct.,1968).这个委员会的名称时常被翻译为“筹款委员会”,但鉴于它的主要功能是讨论筹款的方法,我倾向于把它翻译为“财政规划委员会”。

[48]Eric Schickler, “The Development of the Congressional Committee System,” in Eric Schickler and Frances E. Lee eds.,The Oxford Hand-book of the American Congress, Reprint edition, Oxford University Press, 2013,pp.712-737,714.

[49]Patrick J. Furlong, “The Origins of the House Committee of Ways and Means”,25 (4) The William and Mary Quarterly 587(Oct.,1968).

[50]Morton Keller, America’s Three Regimes: A New Political History, Oxford University Press, 2007,p. 50.

[51]Max M. Edling, A Revolution in Favor of Government: Origins of the U. S. Constitution and the Making of the American State, Oxford Univer-sity Press, 2003.

[52]See E. James Ferguson, “The Nationalists of 1781-1783 and the Economic Interpretation of the Constitution”,56 (2) The Journal of A-merican History 241 ( Sep.,1969)

[53]Bill White, America’s Fiscal Constitution: Its Triumph and Collapse, Public Affairs, 2014, p. 32.

[54]See Davis Rich Dewey, Early Financial History of the United States, 12th Edition, Longmans Green&Company, 1934, ch.5.

[55]Max M. Edling, A Revolution in Favor of Government : Origins of the U. S. Constitution and the Making of the American State, Oxford Univer-sity Press, 2003,p. 159.

[56]Max M. Edling, A Revolution in Favor of Government: Origins of the U. S. Constitution and the Making of the American State, p. 143.

[57]“Hamilton to Morris, April 30, 1781,”in Harold C. Syrett ed.,The Papers of Alexander Hamilton, Vol. 2, Columbia University Press,1961,p. 635.

[58]“Whose Mercy?”,Time Magazine, February 17,1947.

[59]David Graeber, Debt: The First 5000 Years, Penguin Books Limited, 2012.

[60]转引自Chien Tseng Mai, The Fiscal Policies of Albert Gallatin, Columbia University, p. 49.

[61]转引自Chien Tseng Mai, The Fiscal Policies of Albert Gallatin, p. 49.

[62]Bill White, America’s Fiscal Constitution: Its Triumph and Collapse, Public Affairs, 2014, p. 35.

[63]Bill White, America’s Fiscal Constitution: Its Triumph and Collapse, pp. 2-3.

[64]Donald Stabile, The Origins of American Public Finance: Debates Over Money,Debt, and Taxes in the Constitutional Era, 1776-1836,Greenwood Publishing Group, 1998,p. 115.

[65]Richard Sylla, Robert E. Wright, and David J. Cowen, “Alexander Hamilton, Central Banker: Crisis Management During the U. S. Finan-cial Panic of 1792”,83 (Special Issue 01)Business History Review 61 (Spring 2009 ).

[66]“Public Credit”有公债的意思,但我在这里采用的是它的字面含义。整个国家的货币金融体系都以国家信用作为基础,没有国家信用,一国发行的纸币便毫无价值。

[67]E. J. Ferguson, The Power of the Purse: A History of American Public Finance, 1776-1790, University of North Carolina Press, 1961,P.5.

[68]纽约大学金融史教授理查德·希拉认为美国现代金融体系是在1790年至1792年这三年时间内建成的,参见Richard Sylla, “Fi-nancial Foundations: Public Credit, the National Bank and Securities Market”,in Douglas Irwin and Richard Sylla eds.,Founding Choices: American E-conomic Policy in the 1790s, University of Chicago Press, 2010, pp. 59-88。

[69]Alexander Hamilton, “Report on Public Credit, January 1790”,in U. S. Government, Reports of The Secretary of Treasury of the United States, Washington: Printed by Blair and Rives, 1837, pp. 3-29.

[70]John Chester Miller, Alexander Hamilton and the Growth of the New Nation, Transaction Publishers, 1964, pp. 236-237.

[71]Richard Sylla, Robert E. Wright, and David J. Cowen, “Alexander Hamilton, Central Banker: Crisis Management during the U. S. Finan-cial Panic of 1792”,Business History Review 83 ( Spring 2009),61-86,at 62.

[72]Harold Syrett, ed.,The Papers of Alexander Hamilton, Vol. 8, Columbia University Press, 1965,pp. 218-219.

[73]Adam Smith, The Wealth of Nations, Edwin Carman ed.,Random House, Modem Library Edition, 1937,p. 304.

[74]Edmund Randolph, “Letter to Washington(February 12, 1791),”in Dellinger and Powell, “The Constitutionality of the Bank Bill: The Attorney General’s First Constitutional Law Opinions”,44Duke Law Journal 110, 122-130(1994).

[75]Thomas Jefferson, “Opinion on the Constitutionality of the Bill for Establishing a National Bank(February 15,1791)”,in H. Jefferson Powell, Languages of Power: A Source Book of Early American Constitutional History, Carolina Academic Press, 1991,pp. 41-43.

[76]Harvey Flaumenhaft, The Effective Republic: Administration and Constitution in the Thought of Alexander Hamilton, Duke University Press,1992,p. 41.

[77]Alexander Hamilton, “Opinion on the Constitutionality of an Act to Establish a Bank(February 23,1791)”,in Harold C. Syrett ed.,Pa-pers of Alexander Hamilton, Vol. 8,Columbia University Press, 1965,p. 63.

[78]M’Culloch v. Maryland, 17 U. S. (4 Wheat.)316, 401-2(1819). [79]Max M. Edling, A Hercules in the Cradle: War, Money, and the American State, 1783-1867,University of Chicago Press, 2014, p.98.

[80]对于麦迪逊在制宪和建国中的中间人和“桥梁”作用,这部最近的著作给予了很好的描述和分析,请参阅David O. Stewart, Madi-son’s Gift: Five Partnerships That Built America, Simon and Schuster, 2015。该书认为,把个性、利益和政治理念迥异的美国建国元勋们连接成“美国合伙人”进而完成建国伟业的,正是个性低调、把个人野心放在友情和荣誉之下的麦迪逊。

[81]关于美国公务员薪酬来源从“收取服务费”到“工资化”的制度变迁历程,请参阅Nicholas R. Parrillo, Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780-1940, Yale University Press, 2013。

[82]“Pendelton Act”,Ch. 27,22 Stat. 403(1883)(1978年修订)。

[83]James M. Buchanan and Geoffrey Brennan, The Power to Tax: Analytic Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge University Press,1980.

[84]Morton Keller, “Powers and Rights: Two Centuries of American Constitutionalism”,74 (3) The Journal of American History 675,676(Dec.,1987).



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