完善全国人大专门委员会设置的宪法思路与展望
周伟
四川大学法学院教授
全国人大专门委员会设置的历史沿革与现状
1954年《宪法》第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。”1978年《宪法》第27条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”
1982年《宪法》第70条第1款规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”无论是1954年宪法、1978年宪法还是1982年宪法，都规定设置全国人大专门委员会的宪法原理是“其他需要”。
第一届至第五届全国人大共设置了4个专门委员会，分别是民族委员会、法案委员会、预算委员会以及代表资格审查委员会。其中，由于第四届全国人大在“文化大革命”期间召开，未设置专门委员会。这一时期全国人大民族委员会和法案委员会是常设委员会。
在第一届至第五届全国人大任期内，专门委员会各项工作的开展情况与第六届至第十三届全国人大期间的工作情况相比，在立法、监督和审议等方面都有极大的差别。从全国人大专门委员会设置的宪法原理来看，在全国人大闭会期间，民族委员会和法案委员会协助全国人大及其常委会开展工作，专门委员会的设置与这个时期全国人大及其常委会的工作需要是相适应的。
1983年第六届全国人大设置了6个专门委员会，第七届全国人大增设了内务司法委员会，设置7个专门委员会；第八届全国人大增设了环境与资源保护委员会，设置8个专门委员会；第九届全国人大增设了农业与农村委员会，设置9个专门委员会。（见表1）从第六届人大到第九届人大，都按照“其他需要”的宪法原理增设专门委员会。可见，全国人大新增设专门委员会的“其他需要”，是要适应国家的政治、经济、文化、社会、生态环境等方面的特殊需要。
在第十届至第十二届全国人大的15年期间，全国人大未增设新的专门委员会。无论是在2003年加入世贸组织大背景下的机构改革，还是在2008年围绕转变政府职能和理顺部门职责关系、探索实行职能有机统一的大部门体制的机构改革中，或未出现宪法标准的“其他需要”，全国人大没有增设专门委员会。1998年第九届全国人大设置9个专门委员会，适应了其间国家的政治、经济、文化、社会、生态环境等方面治理的需要。
为适应深化党和国家机构改革的需要，2018年3月全国人大通过的第44条宪法修正案将《宪法》第70条第1款修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”涉及的具体变化是，新增全国人大社会建设委员会，原全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，原全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会。第十三届全国人大共有10个专门委员会。
通过对全国人大专门委员会设置的历史沿革和当前情况的分析可见，设置全国人大专门委员会的宪法理解和发展方向为：
一是基于国家机构部门对应设置。专门委员会按照国务院组成部门对应设置，实现与国务院所有组成部门之间工作上的对应关系，这种对应关系可以体现为“一对一”或者“一对多”。前者如全国人大外事委员会、华侨委员会对应国务院外事、华侨主管部门；后者如全国人大财政经济委员会等，以一个专门委员会同时与国务院多个组成部门形成“一对多”的对应关系。
二是基于国家权力法律性质的相似性对应设置。例如，内务司法委员会对应宪法规定的行使检察权的最高人民检察院，以及行使审判权的最高人民法院，同时对应行使行政监察权的监察部、行使警察权的公安部等国务院组成部门。例如，第七届至第十二届全国人大内务司法委员会对应最高人民法院、最高人民检察院和公安、监察以及民政等国务院的主管部门；2018年第十三届全国人大“内务司法委员会”更名为“监察和司法委员会”，其对应的是国家监察委员会和原内务司法委员会联系的机构。
三是基于国家权力行使的特殊需要对应设置。全国人大可以按照国家机构履行宪法职权的特殊需要，对应设置行使相应国家权力的专门委员会。例如，宪法和法律委员会的设置就是适应全国人大及其常委会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责的需要。
四是基于国家治理的现实需要设置。第七届全国人大增设的内务司法委员会、第八届全国人大增设环境与资源保护委员会、第九届全国人大增设农业与农村委员会、第十三届全国人大增设社会建设委员会，都体现了国家治理的具体领域的需求，即全国人大专门委员会协助全国人大具体工作。
全国人大专门委员会设置的宪法思路
1982年《宪法》第70条第1款规定全国人大设置6个专门委员会和根据“其他需要”设立专门委员会，目的是适应宪法修改期间国家治理的特殊情况，也预留了未来国家治理需要设置全国人大专门委员会的空间。
1982年宪法修改期间，家庭净资产基尼系数是0.3左右，2012年是0.73左右。2017年我国全国居民恩格尔系数是29.3%，城镇居民和农村居民的恩格尔系数分别为28.6%、31.2%。而据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%—59%为温饱，40%—50%为小康，30%—40%为富裕，低于30%为最富裕。
当然，我国整体上是发展中国家，尤其是国家治理体系和治理能力现代化水平与宪法确定的把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的目标还有相当大的差距。2019年我国国民经济社会发展情况与1982年相比，也有巨大变化（见表2）。此外，普通高校招生人数1978年到1988年平均每年招收45万人，2009年到2019年平均每年招收732万人。
由此可见，1982年宪法规定设置6个专门委员会到1998年设置9个专门委员会，再到2018年设置10个专门委员会，都在全国人大工作机构设置上反映出国家政治、经济、文化、社会和生态环境等治理的需要。完善全国人大专门委员会的设置是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其重要意义体现在：
一是开展立法工作的职责需要。立法是全国人大及其常委会的重要工作。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的任务，因全国人大及其常委会会期的限制，需要全国人大各专门委员会予以协助。
二是履行监督工作的保障。监督法规定了各级人大常委会的各项监督职权，在人大及其常委会监督工作中也有新的实践。经中央政治局常委会审议同意，全国人大常委会办公厅分别于2010年和2015年发布《关于改进完善专题询问工作的若干意见》《全国人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见》。全国人大常委会开展专题询问工作已经成为常态，未来几年可能会出现开展质询工作的实践。这需要全国人大专门委员会来协助全国人大常委会开展法律规定的包括专题询问、质询和执法检查等在内的监督活动。
三是宪法实施的制度保障。十三届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。其中，国家监察委员会是与中央纪律检查委员会合署办公的国家机构。中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部等党中央工作机构，都按照深化党和国家机构改革的统一部署，以及全国人大常委会通过的法律性决定，依法履行法律、行政法规、部委规章规定的法定职责。十三届全国人大将内务司法委员会更名为监察和司法委员会，适应了党和国家深化改革的需要。按照2018年我国修改宪法以及深化党和国家机构改革的思路，完善全国人大专门委员会的设置，以适应和对接党中央相关工作机构行使法律规定的国家管理权是一项新课题。
全国人大专门委员会职数设置的完善与改进
从表3可以看出1982年以来历届全国人大专门委员会组成人员的职数和发展变化情况：
第一，专门委员会职数的总数波动。全国人大专门委员会的职数或为影响新增专门委员会数量的组织因素。从第六届到第十届，全国人大专门委员会的职数从129人逐步增至244人。第九、十届全国人大专门委员会的职数分别是224人、244人，第十一、十二届是235人、235人，第十三届是232人。第十三届人大新增了1个专门委员会，且2个专门委员会更名并增加了职能，而专门委员会总的职数相比第十一、十二届的职数减少3人。出现专门委员会设置数量增加，大部分专门委员会的职数减少，人大专门委员会总职数略减的现象。
第二，专门委员会职数的调整。增设专门委员会的数量或调整其工作职责，减少有关专门委员会的人员数。法律委员会从第九届到第十二届平均职数是24人，其间的法律委员会职能是立法工作。
第十三届宪法和法律委员会19人，比平均职数减少了5人，增加了“弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”的职能。再比如，财政经济委员会第七届到第十二届平均职数为31人，第十届职数是35人，第十三届23人，职数减少12人。
结合1982年宪法实施以来，第六届全国人大到第十三届全国人大设置专门委员会的背景，以及全国人大各专门委员会职数，可以发现以下要点：
第一，第六届职数129人增至第九届的224人。第六、七、八、九届全国人大各专门委员会的职数分别是129、167、192、224人，与每届全国人大增设一个专门委员会相适应。
第二，第十届职数比第九届增20人，为244人。第十、十一、十二届各专门委员会的职数分别是244、235、235人，没有增设专门委员会，各专门委员会职数平均38人。第十届全国人大常委会组成人员职数增加20人（实际19人），专门委员会职数也增加20人到244人。
第三，第十一届职数比第十届少9人，为235人。第十一、十二届全国人大专门委员会职数235人，并无增设专门委员会。新增或者更名专门委员会基于专门委员会的职数。如果专门委员会职数不增加，新增加专门委员会的职数就得占用现有的总职数。
第四，第十三届职数较前两届少3人，为232人。第十三届全国人大增设1个专门委员会，更名2个专门委员会。没有增加职数是适应深化党和国家机构改革的统筹安排，但从历届全国人大专门委员会职数基于“其他需要”设置宪法原理来看，仍预留了空间。
第五，第六届至第十三届除两届职数相同外历届职数不定。在第六届到第十三届的8届37年间，除第十一、十二届10年间的职数235人，其他各届的职数都是基于“其他需要”的宪法原理而增加、减少。可见历届专门委员会的职数处于完善和改进过程。
完善全国人大专门委员会设置的建议
第一，增设全国人大宪法委员会。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。在组织制度保障上，全国人大应有专门负责宪法实施的专门委员会。从治理体系和治理能力现代化的角度来看，现有的全国人大宪法和法律委员会宜分离为宪法委员会和法律委员会。
1982年宪法实施以来，没有一个承担合宪性审查的全国人大的专门机构，2018年宪法修正案第44条第2款关于全国人大设立宪法和法律委员会的规定，目的是要先把合宪性工作开展起来，积累经验，形成程序，完善相关制度内容，为增设全国人大宪法委员会创造条件。第十三届全国人大宪法和法律委员会的职数从第九、十、十一、十二届的法律委员会平均职数23人减至19人，而增加其宪法监督等职能的安排预示着未来两个委员会的发展空间。
第二，增设全国人大监察委员会。现有的监察和司法委员会，与宪法和法律委员会一样，既适应了当前的紧迫需要，也体现了总结历史实践经验的过程，也为未来将专门委员会一分为二提供了制度空间。从全国人大各专门委员会设置的宪法思路来看，国务院及其组成部门由各专门委员会进行分工联系。机构改革以前，最高人民法院和最高人民检察院由内务司法委员会进行分工联系，监察部属于国务院的一个组成部门，工作职责与“两高”有一定相似性。
2018年宪法修改后的第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”国家监察机关的宪法地位与国务院不同，也不同于最高人民法院、最高人民检察院。《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”国家监察委员会由中央纪委和国家监察委合署办公，从制度建设来看，为体现监察权力的宪法地位和监察职能的专责性质，有必要设立全国人大监察委员会，使其在宪法地位上与全国人大其他专门委员会的地位有所区别。
第三，增设全国人大特别行政区委员会。《决定》提出健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管制权的制度。《决定》还指出，坚定推进祖国和平统一进程需要在人民代表大会的工作机构里面体现出来。所以，在新时代的宪法背景下需要考虑到这一因素。1999年笔者在《全国人民代表大会增设特别行政区委员会探讨》一文中提出，特别行政区成立以后，在执行特别行政区基本法的过程中，对基本法涉及有关方面的规定，有必要考虑设立全国人民代表大会特别行政区事务方面的专门委员会，适应贯彻实施《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的实际需要。
第四，增设全国人大台湾委员会。2000年笔者在《全国人大增设专门委员会问题探讨》一文中提出，在现行的全国人大9个专门委员会的基础上，增设全国人大台湾事务委员会。《决定》提出坚定推进祖国和平统一进程、推动两岸就和平发展达成制度性安排、完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施。实现这个目标是一个过程，有必要在全国人大设置台湾委员会。
第五，增设党政合署机构的专门委员会。深化党和国家机构改革的推进，已经出现国家管理权力中的新格局——党中央的工作部门主管部分法律、行政法规、规章规定的国家管理事务。2018年中共中央通过关于深化党和国家机构改革的决定，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，全国人大常委会通过决议并就国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题作出决定，为深化党和国家机构改革提供法律保障。
各级党政机构改革后的职能，从县级以上党的工作机构到党中央的工作部门，都有行使部分法律、行政法规等规定的国家管理权：宣传部负责实施《网络安全法》，组织部负责实施《公务员法》，统战部负责实施《归侨侨眷权益保护法》，台湾事务办公室负责实施《台湾同胞投资保护法》等。
党中央的工作部门在承担法律、行政法规、规章赋予的国家管理权的过程中，一方面要承担起起草法律、法规、规章的立法职责；另一方面也要开展法律、法规、规章实施的执法监督，还要按照监督法的规定接受全国人大常委会的监督。为此，党中央的工作机构必然要与全国人大专门委员会出现工作上的联系及其程序对接，才能有效开展有关的法律起草、修改等工作，以及由全国人大常委会对其进行执法检查等监督工作。
第六，根据宪法规定的“其他需要”增设专门委员会。随着互联网的广泛应用，相应出现社会服务、公共安全、数据流动、数字经济等增设专门委员会的“其他需要”。据中国信通院发布的《中国数字经济发展与就业白皮书（2019年）》数据显示，2017年、2018年我国的数字经济规模分别为27.2万亿元、31.3万亿元，分别占GDP比重的32.9%、34.8%。数字经济蓬勃发展，创新了传统产业发展模式，尤其是软件和信息技术服务业、互联网行业发展迅速。互联网及其数字技术的专业性、技术性很强，现有的财政经济委员会难以完全适应新职责，有必要设置新的专门委员会。
第七，提高全国人大专门委员会设置体系的科学化、专业化水平。全国人大外事委员会和华侨委员会设置的原理是：两个专门委员会都是一对一地适应外事领域和华侨领域的工作需要。依此思路，全国人大专门委员会设置体系应在科学性、专业性的基础上，协助全国人大及其常委会开展经常性工作，建议一个专门委员会对应国家管理领域的一个方面，包括对应一个履行法律职责的党的工作部门。
