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郑毅：论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——— 基于我国《宪法》第3条第4款的考察

信息来源：《政治与法律》2019年第3期发布日期：2019-04-06

注释:
[1]本文将我国《宪法》和相关法律规范中所涉及中央与地方职权事项的主动性和积极性以引号标示，以区别于行为状态的主动性和积极性。
[2]辛向阳：《进言中央与地方的事权划分》，《人民论坛·学术前沿》2012年7月(中)。
[3]参见王军：《发挥地方积极性的理论定位与政策选择》，《理论视野》2002年第6期。
[4]胡鞍钢：《论新时期的“十大关系”》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期。
[5]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。
[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第599页。
[7]参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第62页。
[8]中共中央文献研究室编：《毛泽东文集(第七卷)》，人民出版社1999年版，第31页。
[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。
[10]转引自辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第242-243页。
[11]中华人民共和国建国初期因“高饶事件”取消大区制就是典型体现。参见郑毅：《论五四宪法中的央地关系条款——兼议大区的重置及其时代作为》，载周佑勇主编：《区域政府间合作的法治原理与机制》，法律出版社2016年版，第259页。
[12]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第142页。
[13]在《论十大关系》成文前，各部委在向毛泽东集中汇报时反映了不少实际问题。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。商业部对商品价格的管理，原规定部管)&种，总公司管！"+种，实际上总公司管了)"%种，把本应由地方管理的300来种商品也管了起来，使地方无法进行工贸平衡。“地方积极性”问题也多被限定在“增收节支”的领域。参见前注[6]，薄一波书，第340页。
[14]《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。
[15]参见张传武：《论毛泽东两篇历史性文献的内在关系——兼论毛泽东为何不同意公开发表〈论十大关系〉》，《理论学刊》2016年第6期。
[16]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第3卷)，中央文献出版社2013年版，第325页。
[17]同前注[7]，薄一波书，第345页。
[18]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第5卷)，中央文献出版社2013年版，第569页。
[19]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第6卷)，中央文献出版社2013年版，第359页。
[20]同前注[7]，薄一波书，第345页。
[21]参见[美]索蒂里奥斯·巴伯、詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第112页。
[22]同前注[12]，许崇德书，第359页。
[23]同前注[12]，许崇德书，第371页。
[24]同前注[12]，许崇德书，第348页。
[25]同前注[12]，许崇德书，第359页。
[26]参见前注[4]，胡鞍钢文；王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期。
[27]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第175页。
[28]参见前注[12]，许崇德书，第398-399页。
[29][中国香港]李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》2013年第4期。
[30]《马克思恩格斯全集(第41卷)》，人民出版社1982年版，第396页。
[31]吴东镐：《我国中央与地方关系的法治化议题》，《当代法学》2015年第4期。
[32]详见前注[26]，王建学文。
[33]参见前注[10]，辛向阳书，第436-437页。
[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。
[35]苗连营、王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。
[36]贾康、苏京春：《现阶段我国中央与地方事权划分改革研究》，《财经问题研究》2016年第10期。
[37]同前注[7]，薄一波书，第339页。
[38]逄先知、金冲及：《〈论十大关系〉发表前后》，《百年潮》2003年第12期。
[39]除前三种外，其余的理论可参见谭建立编著：《中央与地方财权事权关系研究》，中国财政经济出版社2010年版，第38-83页。
[40]郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，《云南大学学报(法学版)》2011年第3期。
[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页；参见任进：《中外地方政府体制比较》，国家行政学院出版社2009年版，第115-116页、第119-120页。此外，近年来，许多国家出现了中央与地方共享事权逐步转化为纯地方事权的趋势。参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·豪丁主编：《趋向地方自治的新理念？——比较视角下的新近地方政府立法》，杨立华等译，北京大学出版社2005年版，第27页、第39页、第100页、第171页。
[42]同前注[39]，谭建立编著书，第6页。
[43]参见前注[7]，薄一波书，第61页。
[44]参见前注[7]薄一波书，第349页。
[45]详见郑毅：《转移支付制度改革的亮点和不足》，《中国经济时报》2015年3月26日，A05版。
[46]详见郑毅：《推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面》，《中国经济时报》2016年8月31日，A05版。
[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。
[48]参见郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，《中国行政管理》2015年第4期。
[49]2018年9月，财政部条法司将起草《政府间财政关系法》的前期工作委托笔者所在单位开展研究，初步确定了我国央地政府间财政关系制度体系、央地政府间财政关系制度建设国际比较等议题。
[50]李金龙、武俊伟：《我国中央与地方分税制财政体制改革路径依赖的困境及其消解》，《求实》2016年第9期。
[51]参见前注[7]，薄一波书，第345页。
[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。
[53]以党的十八届三中全会和四中全会的《决定》为代表。
[54]参见前注[13]，吴东镐文。
[55]分税制改革前的中央财政窘境即为这种情形的典型写照。
[56]曾长期存在的“驻京办”现象就是以非制度化形式寻求中央财政转移支付的典型。
[57]参见郑毅：《对〈十八届三中全会公报〉央地关系条款的若干解读》，《中国经济时报》2013年11月15日，第06版。
[58]有学者认为，与事权匹配的元素从“财权”变为“财力”，主要以2006年为分水岭。参见杨志勇：《分税制改革中的中央和地方事权划分研究》，《经济社会体制比较》2015年第2期。
[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。
[60]熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第183页。
[61]参见程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社2002年版，第70页。
[62]参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第159-160页。
[63]刘剑文等：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第55页。
[64]同前注[60]，熊文钊主编书，第183页。
[65]如分税制实施后的十年间，中央直接出台减税政策约30项，导致湖北地方税源减少近80亿元。仅仅是1999年下半年国家停征固定资产投资方向调节税，就导致广西减少税收约2亿元。参见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第459页。当然该问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条第3款就明确规定：“上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。”
[66]参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，《甘肃政法学院学报》2010年第5期。当然，中央已经逐步认识到了这一问题并着手解决，如《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出：“中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。”
[67]国务院发展研究中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权迅速扩大，地方财权大幅减小，但中央与地方的事权划分变化并不显著。1994年至2006年期间中央事权基本维持在30%，地方事权基本维持在70%，而同一期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%。参见洪江：《试论分税制下中央与地方间的变相博弈》，《湖北行政学院学报》2008年第5期。
[68]周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。
[69]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第162页。
[70]同前注[39]，谭建立编著书，第15页。
[71]同前注[46]，郑毅文。
[72]参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，《财政监督》2016年第18期。
[73]王理万：《行政诉讼与中央地方关系法治化》，《法制与社会发展》2015年第1期。
[74]参见戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制——以政协制度的协商与团结功能为中心》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。应注意，德国、俄罗斯由宪法法院解决中央与地方事权纠纷，美国虽然委诸联邦最高法院，但得益于三权分立和较为强势的司法审查制度，同样可以确保纠纷解决的效果。
[75]参见《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。
[76]同前注[74]，戴激涛文。
[77]参见郑毅：《论民族区域自治法中的协商民主条款》，《内蒙古社会科学》2014年第5期。
[78]参见前注[74]，戴激涛文。
[79]参见辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，《中国改革》2006年第7期。
[80]参见胡玉桃：《完善中央与地方财政关系的法治化路径》，《学习与实践》2016年第10期。
[81]李芝兰：《跨越零和：思考当代中国的中央地方关系》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2004年第6期。
[82]参见郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央(地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第253页。
[83]同前注[6]，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编书，第1699页。
[84]参见郑毅：《论作为“半部中央与地方关系法”的我国〈民族区域自治法〉——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构》，《政治与法律》2018年第3期。
[85]参见苗连营、王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。
[86]参见郑毅：《〈立法法〉修改三年来我国自治州立法权的实施问题研究——以xx自治州为例》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。
[87]详见郑毅：《驳“以自治区单行条例替代自治条例”论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，《广西民族研究》2014年第3期。
[88]这与当时强化中央集权的历史背景吻合，前文在论及“积极性”的中央与地方之维的问题时曾有过探讨，此处不再赘述。
[89]不过，基于“文革”时期“以阶级斗争为纲”的历史背景，这两部宪法对《共同纲领》意义上“地方创造性”内涵的兼容应较为有限。
[90]《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第150页。
[91]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/13/c_1116812201.htm,2018年8月9日访问。
[92]葛洪义：《我国地方法制建设理论与实践研究》，经济科学出版社2012年版，第65页。
[93]参见李培林：《中国社会结构转型——经济体制改革的社会学分析》，黑龙江人民出版社1995年版，第65-69页。
[94]参见郭芳：《佛山政府机构改革有多大胆？》，《中国经济周刊》2013年第10期。
[95]详见王勇兵：《党内民主在中国地方的试点》，《经济社会体制比较》2010年第1期。
[96]王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，《法学》2017年第)期。
[97]参见毛致用：《坚决维护中央的统一领导与充分发挥地方的积极性》，《党建研究》1996年第3期。
[98]参见冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《政法论坛》2007年第5期。
[99]详见前注[4]，胡鞍钢文。
[100]参见秦德君、曹永盛：《公共政策：中央政府与地方政府博弈机制的行政学分析》，《领导科学》2015年5月(中)。
[101]参见夏力、周玲：《制度分析视阈下中央与地方政府治理关系研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。
[102]陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101页。
[103]参见马骁：《遵从·背离·弥合——我国中央与地方财政关系的重构》，法律出版社2014年版，第一章第三节。
[104]朱广忠：《我国地方政府执行中央政策的主要特征》，《贵州社会科学》2008年第5期。
[105]参见[美]威廉姆森、温特：《企业的性质——起源、演变与发展》，姚海鑫等译，商务印书馆2010年版，第185页。
[106]周其仁：《城乡中国(下)》，中信出版社2014年版，第72页。
[107]同前注[104]，朱广忠文。
[108]详见贾康、苏京春：《现阶段我国中央与地方事权划分改革研究》，《财经问题研究》2016年第10期。
[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为“空”调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。
[110]如上世纪80年代末，面对经济过热的局面，邓小平就明确强调中央要有权威，地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”。参见《邓小平文选(第3卷)》，人民出版社1993年版，第277页。
[111]参见[新加坡]郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第264-265页。
[112]在2018年的党和国家机构改革中，国务院“三峡办”并入水利部。
[113]在2015年“两会”上的《政府工作报告》中，李克强总理首次将西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展并列概括为“四大板块”。
[114]类似的情况如五个计划单列市组织召开的各种联席会议，涉及宣传、环保、民族事务、人防等多个领域。
[115]参见温铁军、计晗、张俊娜：《中央风险与地方竞争》，《国家行政学院学报》2015年第4期。
[116]参见上注，温铁军、计晗、张俊娜文。

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