当前，条块体制运行中产生的问题，从很大程度上看，是源自警察权在中央与地方之间划分不清。我们迫切需要着手解决的问题，就是在这种不断趋向集权的走向之中，如何为地方治理留有足够的空间，赋予法律上的解决能力，能够积极调动和发挥地方积极性。

公安管理体制， 简称公安体制， 涉及公安机关机构设置、组织领导制度和工作运行机制、管理权限划分等内容，1基本内涵是警察权“在公安组织之间的制度化配置而形成的稳定关系”， 包括公安机关上下级之间的“指挥隶属关系”， 以及公安机关之间因分工而形成的“协作配合关系”。2通常将这种关系高度浓缩地表述为“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。

但是， 在这个提纲挈领的表述中， “统一领导”“以块为主”都描述领导关系， 但彼此又有冲突。“分级管理”在阐述上多与“以块为主”趋同， 指领导归属， 对于公安机关， 同级“党委政府都有业务决策权、人事管理权和经费分配权”。3但是， 在笔者看来:第一， “分级管理”“条块结合、以块为主”暗含分工， 却没有说清楚中央与地方、上级与下级存在怎样的事权划分；第二， 公安管理体制把中央与地方“两个积极性”都包容进去了， 但却充满矛盾， 当“统一领导”与“以块为主”发生冲突时， 以谁优先， 并不清楚。

从法律上看， 《人民警察法》 (2012年修正) 没有采用警察权概念， 对于学术上广泛使用的警察权， 是从公安机关职责和权限两个维度去解构的。其中第6条， 列举了十四项警察职责， 并提出要“按照职责分工”， 但是在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》 (2006年) 等法律、法规和规章之中， 并没有对上述职责的归属做进一步区分。《人民警察法》第7条至第17条规定的公安机关权限， 也没有区分行使主体， 不存在中央或地方公安机关的专属权力。倒像是在公安部、公安厅、市县公安局以及公安分局之间， 不区分警察职责权限、管辖事项， 如“行政发包制”理论所阐述的那样， 是统一事项、统一任务层层外包而已。4

这与当前中央与地方国家机构职权划分如出一辙， 简直就是一个缩影。现行《宪法》第3条第1款、第4款规定也是宣示性的， “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”， “中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。从已有的研究看， 对上述第3条第1款、第4款规定的解读， 一般认为， 中央与地方国家机构的职权划分仍然处于非制度化状态， 需要双方在实际运作中具体博弈平衡。

同样， 从组织法上看， 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (2015年修正) 等有关法律尽管对中央政府与地方政府之间职责权限做出了划分， 但是， 仍然被批评为“不科学、不合理”。“没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明确区分的规定”；“职权的划分不是以分工式为主， 而是以总量分割式为主”；“除外交、国防等少数专属中央的权限外， 法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的， 地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版”；5“使得中央政府与地方政府的关系缺乏稳定性和连续性， 对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为， 造成中央政府与地方政府互相掣肘、互相侵权现象较为普遍”。6

本文讨论的前提就是建立在上述基本判断之上， 也就是当下警察权在中央与地方之间的划分不甚清晰， 仍处于在互动过程之中随机调整的非制度化状态。本文在勾勒公安管理体制的历史沿革之后， 分别从“统一领导”和“以块为主”两个方面去观察、分析实践运行的基本方式与表现， 发现实际运转是杂乱的， 无论条块， 都并存着干预过度与能力不足。而且， 总体的运转方向趋向中央集权， 尤其是对地方乱象的治理， 解决问题的基本思路往往是权力上收。在这个过程中， 一方面， 地方治理的能力被忽略了， 另一方面， 加强“条”上的领导， 也有不少问题。因此， 必须明确警察权在中央与地方之间的划分， 对条块体制做法治化构造。只有在事权划分的格局上， 才能实现公安机关上下级之间的良性互动。

中华人民共和国成立之后逐渐形成的“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关管理体制， 源自战争年代， 是对根据地公安工作经验的总结， “定型于计划经济时代”，7并延续迄今。

在革命战争时期， 根据地之间、根据地与中央之间联系不便， 多是各自为战， 地方上的治安、司法事务亦当便宜从事、当机立断， 在财政上也是自力更生、自给自足， 强调“以块为主”， 这也十分自然而合理。中央、上级的“统一领导”多体现在思想、政策与组织上， 对具体事项干预不多。根据地的经验对后来公安管理体制的形成产生了深刻的影响。

新中国成立之后， 在计划经济体制下， 由于严格的户籍制度和独特的单位制度， 限制了人口在城乡之间、地区之间、单位之间的随意流动， 而且强调阶级斗争和思想改造的政治运动， 以及群众路线上形成的群防群治， 构建起来一个以单位治理为重点的颇为有效的治安模式。所以， 秩序的维护、危害的防止、违法犯罪的打击， 很大程度上都可以依靠单位、地方解决， “以块为主”基本上还是适应当时的社会需要。“以块为主、条块结合”之中的笼统矛盾， 也没有引发太大的问题。“这种公安管理体制适应计划经济时期高度集中、静态封闭、低犯罪率的社会治安状况。”8

但是， 改革开放之后， 特别是随着市场经济的发展、人口流动的频繁， 以及由此引发的跨地区流动作案的加剧， 上述体制之中的事权不清， 也就是中央与地方之间权力和责任的划分变动不居， 可以随时随地上收或下放， 甚至权力上收、责任下放的状态， 便暴露出了诸多不适应。对于上述体制在运行中表现出的问题， 相关文献都做了大致相同的现象描述，9但是， 对产生的原因却缺乏深入的理论分析。近年来， 一些经济学、管理学和社会学的学者也加入了对中央与地方关系的深入研究。其中， 周黎安的“行政发包制”、周雪光的“权威体制与有效治理”最值得关注， 为我们提供了深层次的理论分析工具。10

地方公安机关在人事、资源与工作上高度依赖地方政府， 公安工作绝大多数属于地方事权或者中央与地方的共同事权， 需要由地方政府和党委统筹领导， 各工作部门协调配合， “以块为主”是很明显的， 也与权力一元化、11公安事权的基本属性相契合。比如， 疏导城市交通拥堵， 需要合理规划、建管结合， 在地方政府的统筹下实行综合治理。但是， “以块为主”在实际运行中又存在过度干预与能力不足的问题。

首先， 权力一元化和“以块为主”进一步强化了公安机关对地方政府和党委的依附， 不得违拗地方党委和政府的指示命令。近年来， 公安机关大量卷入拆迁征地、维稳等工作， 从事非警务活动比较突出。为保护地方利益， 不当干预经济活动等问题也时有发生。“个别地方党政领导出于本地区、本部门利益得失的考虑干扰公安执法工作， 致使办人情案、关系案现象时有发生。”12一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时， 警察机关就处于或者违反法律规定， 或者违抗地方政府指示的两难境地。

为避免地方对公安工作的不当干预， 需要引入上级政府对下级政府的纵向控制。13各地公安机关一把手的任命， 必须征得上一级公安机关的同意， 就是加强对地方主义控制的一个重要手段，14也是公安工作强化“纵向问责机制”、趋向“委托—代理”模式的一种表征。因为“如果中央能够有效地控制地方官员的晋升的话， 中央政府不会持续地抱怨地方官员不遵从中央的命令， 地方主义也不会具有威胁性”。15而且， “正如‘分权化威权主义’所指出的那样， 垄断的人事权赋予了高层政府在地方层面落实自身意愿的强控制力， 高层政府的介入能够更快、更有效地纠正地方政府行为”。16

其次， 随着市场经济的发展， 人员流动加剧， “交通、通讯的大发展以及互联网的普及”， 公安工作面临的一些新形势对“以块为主”的体制提出了挑战。比如， “犯罪呈现一种全国化乃至全球化的态势， 网络指挥、远程犯罪、长途奔袭、高速移动的特点明显”， 需要通过全国统一的调度指挥， 加强跨区域的公安机关之间协作。又如， 地方发生恐怖事件、群体性的事件等紧急突发事件， “当地公安机关在第一时间首先要上报当地党委政府， 是否在第一时间向上级公安机关报告取决于当地党委政府的意愿。等到上级公安机关基本掌握情况后， 往往错失良机”。17在这些问题的处置上， “以块为主”的体制显然捉襟见肘、弊端丛生， 造成了“警令不畅”， “警力难以形成整体合力”。18在国家治理的逻辑上， 这种态势又很自然地趋向于一体政策、权力上收。

最后， 地方政府承担了主要的行政事务和行政责任。19《人民警察法》第6条规定的人民警察十四项职责， 由于没有进一步明确“职责分工”的方式， 在执法下沉的趋势下， 一般都需要地方公安机关具体执行。因此， 地方政府， 包括地方公安机关， 是政府职能的实际履行者。然而， 与此同时， 决策权、监督权以及立法权又趋向中央集权。比如， 《行政处罚法》 (2017年修正) 、《行政许可法》 (2004年) 、《行政强制法》 (2011年) 对地方性法规设定权做了严格的限制， 毫无疑问， 这是采取了传统的中央集权的解决思路， 通过权力上收治理地方滥设问题。但随之而来的是， 地方性法规的创制性规定也缺少相应的有效执法手段， 地方政府和公安机关“并未获得充分的地区治理权”。20

从社会学、政治学的研究看， 在以往中央与地方的互动过程中， 解决一统体制与地方治理能力之间的矛盾主要是通过地方的变通等非正式方式， 也称为“地方的共谋现象”。比如， 在城市交通拥堵的治理中， 地方性法规不时要求突破《道路交通安全法》 (2011年修正) 、《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等限制。以往， 对于地方立法的诉求， 全国人大法工委和省级人大常委会有时采取默许方式。但是， 随着法治建设的不断完善， 这种非正式方式的运作空间受到了极大的挤压。比如， 对上海车牌号拍卖的合法性争议， 不绝于耳。21对深圳交通治理的新规， 也质疑不断。22

周雪光生动地描绘出了这样的窘境:“随着信息技术、公民权利意识的发展， 政府的非正式行为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众， 就会形成巨大社会压力， 迫使上级政府做出反应， 使正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。但在相应的制度安排缺失的条件下， 官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力， 使一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解， 迫使中央政府自上而下的卷入和干涉， 对整个体制产生大的震荡， 诱发新的危机。”23

正如经济学、社会学、政治学学者发现的那样， 地方的非正式方式有些是合理的， 有些是不合理的。法律学者应当关心的是， 为什么那些合理的、行之有效的非正式方式不能法治化?沿着这样的思考路径， 我们不难发现， 地方立法的空间一直是狭窄的， 即便是《立法法》 (2015年修正) 第72条普遍授予了设区的市的地方立法权， “可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”， 但是， 一旦从事具体立法， 便会发现中央立法无处不在， 那么， 如何把握“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”呢?比如， 在道路交通安全法规范体系之中， 为地方立法找寻电动自行车、老年代步车、残疾人车辆的治理空间， 便会顿感困惑与局促。

从上述分析看， 在以往的经验中， 一旦地方治理出现乱象， 中央往往倾向权力上收， 随之而来的是地方治理的能力被削弱了， 使地方性法规无法有效回应地方事务的治理。退一步说， 如果我们把弱化地方治理能力视为一种必须付出的代价， 那么， 加强中央集权， 实行更强有力的“统一领导”， 能够解决地方面临的治理乱象吗?加强自上而下的“统一领导”本身又会有着怎样的问题呢?

毫无疑问， “条块结合、以块为主”是嵌生在中央集权的框架之内。新中国成立之后， “只用了约一年的时间， 就在全国建立起统一的人民公安体制”。24从中央到地方， 从省、自治区、直辖市到市县， 建立了上下严格隶属领导关系的各级公安机关， 基本上职责同构。

从根本上讲， “统一领导”是为了保证中央的权威， 做到政令通畅， 步调一致。具体而言， “公安工作的主要法律法规由中央制定， 公安工作的方针政策由中央确立， 公安机关的管理制度由中央制定， 公安工作的重大行动由中央决策部署”。25从已有研究， 以及笔者对实践的观察来看， “统一领导”在公安工作中是一个基本趋向。警察队伍具有准纪律部队性质， 拥有其他行政机关不具有的强制、技术手段， 甚至武力。加强“统一领导”， 下级服从上级， 地方服从中央， 对于维护国内安宁、打击违法犯罪、防止国家分裂， 意义重大。公安系统浓厚的“政治教化的仪式化”，26通过不断的政治学习和思想统一， 又使“统一领导”易于实现。但是， 不区分中央与地方事权的“统一领导”， 在实际运行中又产生了一些问题。

首先， 中央集权和权威体制的影响， 不像周雪光表述的那样笼统， 是通过“一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图， 从而确保不同属地与中央政府的步调一致”，27而是更进一步， 从公安部、公安厅到公安局， 在内部机构的安排上， 更多采取对口设置。一种解释认为， 这“是与公安机关相当部分事权属于央地共同事权之故”。28这种解释失之单薄。还有一种解释认为， 这是“职责同构”， “在政府间关系中， 不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”。29在笔者看来， 这更是为了适应中央集权的要求。中央集权注重一统体制的推行， 并通过激励机制、考核、检查与问责等方式督促地方不折不扣的落实。这需要组织机构的对口衔接， 保持上令下达的畅通管道。

对口设置往往会被上级认为是对相应工作重视的姿态。“点对点”的回应如果在地方断了， 就会被视为不重视相应的上级工作， 在检查考评中就可能被“亮黄牌”。但是， 对口设置第一， 越到基层， 越容易导致机构泛滥、人浮于事、互相推诿；30第二， 也束缚住地方公安机关在机构改革上的灵活性；第三， 上级部门的每一个机构为了彰显自己的重要性， 也热衷于不断布置各项任务， 经常要求检查落实、上报执行情况。这也成为政出多门、基层不堪重负的源头。

2006年县级公安机关机构改革， 开始解决与上级公安机关“上下一般粗”的机构设置模式， 但只是为了契合县级公安机关的“实战特点和人员规模有限的实际情况”。31迄今， 省市与公安部的机构设置还没有根本触动。在笔者看来， 公安机关的机构改革可以考虑依据中央事权、地方事权和央地共同事权的标准， 承担中央事权的机构由公安部设置， 负责地方事权的机构由地方公安机关决定， 行使央地共同事权的机构可以对口设置。

其次， 在中央集权的观念下， 权力均属于中央， 地方的权力不是来自传统的地方自治， 而是从根本上来自中央的授权、放权与认可。实际运行的模式可以简单地概括为“中央出政策， 地方对口执行”。“政策出台后， 目标向下由各级政府逐级分解， 由基层政府落实执行， 形成了事权下移的局面”，32中央与地方更像是“委托—代理”关系， 或者说， 是一种行政外包制。这构成了中央与地方一般意义上的权力关系， 以及运行的基本范式。

权威体制的核心是“一统的政策部署”， “一刀切”是“其制度逻辑所致”。但是， “统辖的内容越多越实， 或治理的范围越大， 资源和决策权越向上集中， 那么， 治理的负荷就会越沉重”， “其政策制定过程就越可能与各地具体情况相去甚远”， “其有效治理的程度就会越低”。33而且， 不论一体控制制度在理论上有多少优点， 它缺乏来自当地批判的激励， 也不能很好地回应由其保护的人群的诉求。34

公安部越是积极推动统一整治， 越容易趋于治理目标的单一性、临时性， 采取运动式的集中整治， 表现为“一人生病、全家吃药”。同理， 从省到市， 上级公安机关越是加强统一领导， 过多地布置各项任务， 下级公安机关越是疲于奔命， 但又不能不摆出认真对待、积极落实的姿态， 有时不免流于形式、应付了事。正如基层反映的， “集中统一的专项行动过多过滥， 一竿子到底， 一个标准考核排名， 基层公安机关常年疲于应付， 很少有自主空间”。35由于集中整治的问题不见得是地方上亟待解决的， 在资源有限、警力不足的情况下， 地方公安机关对当地急需解决的问题， 无暇顾及， 治理能力无疑就削弱了。

再次， 从理论上讲， 政府享有某一领域的事权， 就同时应该配备相应的财权和财力， 以财权、财力保证事权的实施。36经过1994年的分税制改革， 中央与地方的财政关系发生重大变化， 客观上财力上收中央。但是， 与此同时， 并没有“对中央与地方之间的事权分配关系进行制度性安排”， 依然保持原来的弹性灵活、相机授权的格局。然而， 从中央到部委部署下达的“运动式治理”活动此起彼伏， 各项指标、任务、项目都必须由基层来具体落实， 事务向下转移的同时， 经费却没有随之下拨落实， 实际上变成了地方出钱出力， 所以， “财力逐级上收和支出责任逐级下放导致的事权与财力不匹配的问题始终困扰着各级地方政府”。37

公安机关也不例外。2003年11月第二十次全国公安会议以来， 中央对公安保障体制也做了部分调整， 包括: (1) 建立中央公安转移支付制度， 对地方公安机关的办案费和装备费进行必要的补助。 (2) 由国家发展和改革委员会立项建设公安业务用房。但是， 仍然“没有建立在合理划分公安事权的基础上， 没有使支出责任与公安事权直接挂钩”。38没有实现中央事权由中央财政负担， 地方事权由地方财政承担， 中央与地方共同事权按照各自比例分担或者由中央公安转移支付。

现行公安经费、装备保障主要取决于地方经济发展水平、财政状况和领导的重视程度。地区间经济发展差异导致公安财物保障水平差异甚大。39而且， “地方政府支出责任的上升”， 也意味着“公安领导权和事权过度集中于地方政府”，40由此产生的流弊很多， 比如， “容易形成地方保护主义下的执法壁垒， 损害国家利益和法制统一”。《行政处罚法》规定的“收支两条线”“禁止罚没款返还”难以落实。在一些经济不发达地区容易引发“三乱”、以罚代刑、以罚代处现象， 等等。41

最后， 在警察法领域， 还有一个很突出的问题， 就是警察编制。新中国成立之后， 公安编制就由中央政府直接管理，42并延续至今。根据《公安机关组织管理条例》第19条、第21条规定， “公安机关人民警察使用的国家行政编制， 实行专项管理”， 警察编制属于中央事权。因此， 地方公安机关需要扩容， 必须由国务院机构编制管理机关“征求公安部意见后进行审核， 按照规定的权限和程序审批”。

但是， 地方公安机关的警察规模实际上取决于当地治安状况、经济发展水平、公众对安全感的诉求程度等因素， 在一定程度上也属于地方事权， 不宜完全由中央垄断。否则， 在地方治安压力之下， 为快速解决警务人员不足， 只能在正式制度之外采取非正式的方式， 也就是在警察之外引入辅警。这也是当前各地辅警数量急剧增长， 并不断从事警察执法活动， 与公众发生激烈冲突的根源。

因此， 必须引入中央编制与地方编制。对于地方公安机关承接的中央事权， 有关警力和财政开支也应当由中央负担， 这决定了地方公安机关的部分警察编制可以采用国家行政编制， “实行专项管理”。但是， 对于地方治安事务的处理， 这部分的警察编制应该由地方人大决定， 并主要由地方财政负担。

当前警察权在中央与地方之间的划分还处于非制度化， 或者说， 法治化程度较低， 一个重要表征就是上下级公安机关之间的职责分工不明确， 游移变动， 还处于根据上级意愿与实际需要随时调整、不断试错之中。可以说， 当前公安体制的实际运行与上述社会学对央地关系的总体判断基本一致， 是中央与地方事权划分现状及问题的一个缩影。

在中央集权的体制下， 在建设统一警察制度的驱动之下， 公安机关作为维护社会秩序、保障国内安宁的准纪律部队， 在实际运作中有着纵向上不断统一行动、加强领导的趋向， “条”的关系变得愈发重要和清晰， “块”的关系即便重要， 也退居其次。比如， 尤小文根据当前犯罪的流动性、跨区域性不断增大的趋势， 以及“以块为主”应对上的捉襟见肘， 推导出刑事执法权， 尤其是经济犯罪侦查权应当属于中央事权。43赵炜甚至建议， “中央条管的力度正在不断加大”， “不宜再使用‘条块结合、以块为主’的提法， 只提‘统一领导、分级管理’比较适宜”。44

这种趋势也可以从行政发包制理论获得解释。当统治风险增大 (如政治危机、社会危机、地方政府行为偏离失控等情形) ， 执政者的选择倾向于集权， 即扩大、强化自上而下的正式权威， 以便压缩、限制地方政府的剩余控制权。45按照这种解释， 如果在地方政府的干预下， 公安机关提供的公共服务发生了偏离， 比如， 过多地涉足非警务活动， 或者因为分权而诱发腐败；再如， 近年来， 车管所频发腐败窝案， 公安部、省公安厅便倾向于收权， 降低统治风险。

这种互动的内在逻辑关系， 正如周雪光描述的， 是在中央与地方关系之中， 长期存在权威体制与有效治理之间的矛盾， 集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容。前者体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图， 在资源和人事安排上统辖各地的权力；后者是指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性， 尤其体现在基层政府解决实际问题的能力。这两者之间的深刻矛盾是， 权威体制的集中程度越高， 越刚性， 越是以削弱地方治理权为代价， 其有效治理的能力就会相应减弱。而地方政府治理权的增强， 又常常表现为各行其是， 偏离失控， 对权威体制的中央核心产生威胁。46这意味着在中央与地方的博弈互动过程中， 地方的特殊性、治理的地方需求容易被弱化、忽视。但是， 中央不可能总揽地方一切事务， 权力上收也不是解决问题的根本出路。

这些研究， 让我们深刻意识到公安管理体制的问题只不过是央地关系的一个简版， 上述社会学、政治学等学者提出的一些理论观点恰好能够用来解释公安事权划分以及条块关系上存在的问题。因此， 在笔者看来， 当前， 条块体制运行中产生的问题， 从很大程度上看， 源自警察权在中央与地方之间划分不清。我们迫切需要着手解决的问题， 就是在这种不断趋向集权的走向之中， 如何为地方治理留有足够的空间， 赋予法律上的解决能力， 能够积极调动和发挥地方积极性。因此， 科学划分中央与地方公安机关的事权， 理顺领导关系， 并进行法治化建构， 使上下级公安机关在各自的职责范围内分工合作、良好互动， 变得尤为重要。这又是另外一个很重要的研究课题。