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王轩:区域合作模式创新的地方经验

信息来源:《行政法学研究》2017年第1期 发布日期:2018-05-13

【摘要】 随着区域间的界限和范围的淡化,以及政治、经济、社会和文化生活的交互影响,区域化作为当今世界政治经济发展过程中的重要体制特征,持续影响并推动着上至国家下至地方的秩序及治理方式构建。区域化相对于全球化或整体(中央)而言本身便是地方化或区域主义的问题,其研究的价值正在于通过区域各成员间为合作而进行的包括创建公共机构、塑造公共权威以及制定管理规则等方式提供维持秩序和地方治理的经验。在粤澳合作开发横琴和粤港澳一体化的背景下,粤澳警务合作在跨法域区域合作领域的具体制度中多有创新,其地方经验可以为当前方兴未艾的区域合作提供借鉴。区域发展与区域合作的基础在于区域经济的一体化发展,在该种经济发展模式下实现商品及生产诸要素的跨地区自由流动和贸易自由化,各经济体就发展问题共同协商政策。它的实现基于经济学合理模式[1]的同时又借助于法律规则实施,因而从法学角度而言,区域经济一体化更强调以规则为基础,实现带有强制性的规则的统一及整合。一体化和科技进步附带的是犯罪和风险的流动性、动态性加剧,并日臻智能化、现代化、有组织化,这也使得区域警务合作的重要性日益凸显,而警务合作的制度化属性则使得其能够成为政府间区域合作的示范。

【中文关键词】 区域警务;粤澳合作;跨法域合作


一、粤澳区域警务合作

2014年底广东省打包成立包括横琴新区在内的自由贸易试验区。2016年8月30日发布的《自贸区蓝皮书:中国自贸区发展报告(2016)》中认为我国的四大自贸试验区将成为我国经济向更高阶段发展的试验田,并有助于协调区域经济发展。其中广东自贸区地域优势明显,强调粤港澳经济融合,在面向世界的前提下,以港澳地区为依托并服务内地,推动粤港澳区域贸易集成,在金融方面也探索形成粤港澳合作新体制。[2]粤澳合作开发横琴由来已久,澳大横琴校区的建成使用,推动了跨法域地方合作的模式创新,[3]而即将开通的港珠澳大桥将粤港澳三地联合在一小时经济圈内,粤港澳三地在经济、社会等各个领域更紧密地联系在一起,警务合作由来已久,已经具备制度化或模式化的基本条件,而跨法域犯罪的性质使得警务合作相对于其他领域的区域合作更具紧迫性,且法治化程度更高。而横琴的特殊性给警务合作创新提供了良好的实验田。

(一)粤澳警务合作既有机制

粤港澳地区的警务合作已开展多年,目前采用直接联络的模式,经双方协商并议定,各自设立专门的联络机构开展直接的业务联系。广东省公安厅设立了涉港澳联络处、港澳调研处和港澳警务联络科,负责对港澳警务情报的收集和交流。粤澳警务合作的主要依据除国家关于区际警务合作的法律法规外,主要是《粤澳合作框架协议》、《珠澳口岸警务协作机制》等双边协定中的相关规定。在上述依据及安排下,粤澳已经建立起打击跨境犯罪的刑事侦查直接联络机制、粤澳业务对口联络员制度、粤澳24小时热线联络机制、粤港澳三地警方警务联络电邮专线、粤港澳三地警方定期举行的警务工作会晤、粤港澳三地警方定期举行的刑侦主管工作会晤等联络机制形式等,以实现打击跨境犯罪警务合作的及时沟通与整合。[4]

但受制于粤澳两地刑事司法制度的差异,以及区际刑事司法协议的缺位,在两地刑事司法发生冲突而无法通过协商解决时,两地跨境犯罪的打击效果和警务协作的效率均受到不同程度的影响和制约。而粤澳警务合作最大的问题在于,由于双方拥有各自独立的法律体系,两地警方在制定警务政策时,往往只是把对方所实施的政策作为对自己实现最大治安成效的因素来考虑,并不会把对方的治安需求作为行动目标来考虑,这样就会出现各自在预防及打击区域性及跨境犯罪方面双方均难取得最大成效,从另一角度看,也使得有组织犯罪者更容易游走于两地之间策划并实施犯罪。

(二)粤澳警务合作面临的困境及成因

就粤澳警务合作面临的问题,粤澳双方的认识基本一致,都指向法律和制度的缺位,具体问题包括:

1.粤澳两地的法律制度、执法模式、证件标准、工作流程等存在一定差异,成为双方在开展联合专案调查及情报工作时必须克服的障碍。目前内地与澳门之间尚欠缺一套完善的区际刑事司法互助协议,双方在移交向外逃逸的刑事犯罪者时没有法律基础,不利于两地警方共同打击犯罪。面对当前持续复杂的社会形势和犯罪手段,有必要针对上述情况进行研究,进一步调整合作机制,以缩减两地制度和执法差异。

2.出入境管理合作过程中涉及到的基本权利保护问题。例如,在通关模式创新的背景下,双方对公民个人信息及个人资料的保护方式和保护力度的差异,直接影响个人资料在两地间传送的合法性定位。需要双方各自进行相应的制度和法律调整,并研究操作流程,就细节问题进行具体磋商。

3.合作方式及合作效能需要进一步改进并提升。当前的粤澳警务合作中涉及案件管辖交接、逃犯移交、证据移交、赃款赃物移交等工作仍采用“一案一协商”的模式,情报信息交流基本还停留在纸介质传递、电话、派专员会晤等传统模式,随着两地警方合作频率的加大以及互涉突发性事件的增多,两地警方迫切需要建立直接便捷的沟通渠道,及时交流警务动态,提升快速反应,协同作战能力,有效应对各种突发性事件。针对社会管理中的薄弱环节,也需要共同研究制定完善相关制度、机制,堵塞漏洞,防止黑社会组织以“合法”手段掩盖非法利益而实施有组织跨境犯罪等类似活动。另外金融监管、知识产权保护等领域需要更专业的合作及协助。

就双方合作而言,基本的问题成因双方都指向区际司法协议的缺位,以及因包括法律体系差异等原因在内的沟通不畅和行为规范缺位。当然,过去两地在警务发展策略上立足各自的治安成效,没有从区域层面审视,缺乏不同层次的协调和沟通,区域警务合作联动性较差,也是造成粤澳区域警务合作困境的原因之一。再者,犯罪及犯罪技术的转移,大多数是随两地打击犯罪行动之时效性及力度而转移,合作双方需要研究并各自修改相关法律条文,共同提高策略水平以及人员素质,才可能阻止犯罪组织跨境犯罪的意图和行为。在区域警务合作关系中,如果每个地区都追求自身执法权力和范围的最大化,选取各自战略优势,其结果必难以实现警务合作的目标。只有参与警务合作的双方所取得的治安成效大于双方各自投入治安资源所取得的成效,区域警务合作才有价值。

(三)警务共同治理的需求——横琴开发的机遇及挑战

粤澳合作框架协议》提出加快建立与横琴新区发展定位相匹配、与澳门自由港政策相适应的经济管理体制,同时支持横琴新区与澳门有关政府部门直接沟通具体合作事宜,为粤港澳协作进一步打开方便之门。粤澳区域警务合作的需求集中体现在四个方面,即相互协助缉捕和移交案犯、代为取证和送达法律文件、相互协助追缴和移交赃款赃物以及横琴周边水域协作监管。而避免横琴地区成为跨境犯罪的洼地是历来粤澳警务合作的重点,在《粤澳合作框架协议》和国家建设横琴自贸区的背景下,打击跨境犯罪的重点包括:[5]

(1)跨境金融犯罪。主要集中在资金监管、货币兑换、金融票证及信用卡的犯罪问题。珠澳两地警方应加强警务合作,特别是调查取证方面,针对几类特殊犯罪(如假币犯罪、非法经营、金融票证诈骗、窃取信用卡信息及信用卡诈骗等)在调取个人信息、银行资料及获取证人证言方面相互提供便利。

(2)打击妨害国(边)境管理犯罪。在通关方面,国务院给横琴的定位是“口岸分线管理,实现通过便利”。即在横琴和澳门之间设置一线口岸,而在珠海和横琴之间设置连接点作为二线口岸,整个横琴岛作为特殊边防区和管理区域进行管理,其中澳门大学横琴校区采用澳门特别行政区法律管理。因此,对于偷越国(边)境行为及刑事案件的属地管辖权都应认真甄别。

(3)打击涉税犯罪。税种、税率上的差异导致澳门和珠海之间在货物通关方面存在征税区别。国务院给横琴的定位是“口岸分线管理,实现通关便利”,横琴作为海关特殊监管区,这种“特殊”不仅体现在通关手续上的简化,更应当体现在消除关税和非关税壁垒的阻碍、放宽货物准入限制等多个方面。因此涉税案件的定性和处理对海关监管提出了新的要求。

警务共同治理的需求应该是珠澳在横琴地区的警务合作区别于其他区际警务合作的重要特点。横琴岛与澳门一衣带水,国家试图在横琴探索粤港澳合作的新模式,就横琴目前的开发与合作来看,包括澳门大学横琴校区以及粤澳合作产业园区的建设在内,目的在于吸引澳门和香港更多的制度化参与,在更大范围内实现共同开发、共同治理。因此,区域警务合作在传统的打击犯罪及信息共享等领域之外,对共同治理提出新的需求。

二、区域共同治理背景下的粤澳警务合作模式创新

中国区际警务合作作为区际刑事司法协助的重要组成部分在我国区际警务合作中占有较大比重,原因在于送达刑事诉讼文书程序简单、无非法律因素的不当干扰,且执行简便。涉及到警务合作的诉讼文书主要是与案件有关的身份证明、委托书、来往信函等各种书面材料或文字记录。法域的不同使得粤澳两地警务工作存在明显的独立性和差异性,但在粤港澳一体化、珠澳同城化以及粤澳边境区域治安综合治理的共同需求下,双方在一定范围内探索建立珠澳警务综合平台,强化优势互补,逐步实现警务一体化运作,全面提升应对海上公共突发事件、防范打击跨境犯罪、遂行重大安保任务等方面的联勤联动效能。我国区际警务合作内容呈现出动态、开放性的特征,鼓励各区域在协商一致的基础上,通过大胆尝试,积极配合,不断扩展区际警务合作的内容和深度。根据区域合作的一般规律,警务合作也应当分阶段、分步骤地展开,第一阶段先致力于推进区际刑事情报、信息互通等工作的规范化与制度化,建立常规的共同培训机制,这些方面的合作不存在制度、法律及文化等方面的冲突,也不存在管辖权争议,实践中更容易操作。第二阶段推进项目合作制,实现澳门与珠海市在横琴地区的以具体项目为单位的警务合作,推进共同治理。第三阶段以区际司法协议和警务一体化运作为目标,实现粤澳警务及应急管理的一体化和制度化。

(一)区际刑事情报、信息互通及警务培训

1.区际刑事情报、信息的互通合作。

根据情报信息学的原理,情报不是信息的简单堆积,从效用角度看,情报是系统化的知识和信息,能够解决特定的问题。[6]犯罪信息只有经过交流,才能发挥情报的控制犯罪效用。在信息化高度发达的时代,犯罪与刑事侦查活动的较量也更多地体现在对现代科技手段及情报信息的掌握、传递及运用上。近年来,粤澳在情报及信息交流和互通领域取得了很大的成就,未来的区际刑事情报、信息的互通合作也应该走制度化及规范化的道路,尽快签订相关协议。同时应该在情报信息互通领域不断开展模式创新,实现对口部门的专业对接;通过对频发、高发的跨法域及互涉犯罪展开研究,针对此类犯罪加强情报沟通与协调,互通重大案件的侦查情况及相关犯罪统计数据;待时机成熟后,在各自的警务机构中建立彼此联网的刑事情报、信息数据库,方便各法域随时获取相关资料,最终实现刑事情报、信息互通的制度化。[7]

2.区际警务培训。警务培训的目的是为了提高警务效能,增进彼此了解和互信度。目前,中国区际警务培训的内容主要包括课堂讲授、见习访谈、参观学习等。这种警务培训是一种在职人员的职业教育,同时也是一种区际教育合作。从培训重点来看,既包括先进刑事科学技术的交流、侦查经验的分享等实践性内容,也包括刑事司法制度比较等理论性内容。区际警务培训更多地倾向于纯司法活动的交流,不涉及价值判断,各法域均抱有向其他法域进行学习及分享的态度,因此,这种警务合作的开展是相对比较顺利的。警务培训作为中国对外警务合作的重要部分已经开展多年。对于区际警务培训而言,因为地缘经济关系,最早开始的是广东省。以广东警官学院为例,自2005年至2012年期间,香港班已经举办了13期,澳门班已经举办了9期。香港班人数固定为25人一班,总人数325人,澳门班人数在25人一班,总人数在200人左右。[8]学员来自港澳各警区、各警种。[9]区际警务培训的价值主要表现在以下几个方面:[10]

第一,有力推动了区际刑事司法协助协议的进展。中国区际警务合作包含着警务培训合作的内容,反过来,警务培训也必将促进警务合作的发展。在区际警务合作尚未形成制度化、规范化的当下,警务培训合作可以先行一步,以常规性的、总结性的、前瞻性的姿态为区际警务合作的制度化、规范化打下理论和实践的基础。

第二,实现优势互补,共同提高各法域的警务效能。在区际警务培训合作中,各法域的警察机构都可以从培训中感受并分享其他法域的先进理念或者先进技术。

第三,增进各法域的互信程度,消弭误解与偏见。通过各法域之间的警务培训合作,彼此了解其他法域的法律制度、社会治安状况、发展理念及经济水平、执法能力与政策,能够增进对彼此的认知,加强警务合作活动的互信度。同时,各法域派遣警务人员到其他法域去生活与学习,深入体会当地的风土人情、社会习俗,能够消弭此前既有的一些误解和偏见。

(二)推进项目警务合作

项目警务合作是在珠海市公安局拟推行的项目警务基础上,探索澳门警方的参与,就横琴发展过程中遇到的治安、犯罪、突发事件应对以及其他涉及到社会秩序和公共秩序的具体事件,根据需要由珠澳双方共同组成项目警务小组,就涉及到的问题共同处理,为区际司法协助协议的制定和横琴地区警务的珠澳一体化提供探索经验。目前比较可行的方案包括:

1.小区警务合作项目。

澳珠两地的本地区犯罪及跨境犯罪主要发生在澳珠城市的小区,做好小区警务工作是社会管

理的重要组成部分,可以将犯罪意图扼杀在萌芽阶段。同时以项目为单位进行的澳珠合作已有先例,澳大横琴校区建设时,横琴新区与澳门特区政府运输工务司建立了项目的直接对话机制。涉及工程建设的事项可以直接沟通,有利于协调澳大新校区建设期间的工地现场社会治安维护、安全生产、社会事务管理、便利通关、配套市政设施建设等具体事宜。因此,小区警务合作也可以选择澳大横琴校区和横琴家园两个校区先行试点,前者警务由澳门治安局负责,后者警务由珠海市公安局负责。具体安排建议如下:[11]

第一,机构设置。双方经过平等协商,就小区警务合作的原则、程序、机构设置及人员安排等达成协议,据此成立小区警务站,在小区警务站互派双方警务人员。在澳大横琴校区内,协助澳门治安局警察开展校区警务工作的人员,可以由珠海市公安局在职民警担任,可以参考协警或辅警的模式,首先在澳门治安警察学校完成小区警务课程,再接受澳门法律、警务技术、身体能力及心理素质等方面的培训,通过后以公法合同的方式签约并依法受法律保护。人员不具有执法权,

察局不同单位的警务人员组成,包括从警员到警司的不同级别。广东警官学院为培训班安排了刑事犯罪现场保护、刑事调查、刑事犯罪现场调查等课程。以执行小区教育宣传、走访调研等有关警民关系的事项为主,也可随同澳门警察协助巡逻。

同时在横琴家园,协助珠海市公安局民警开展校区警务工作的人员,可以由澳门治安警察局在职警察担任。也可以参照协警或辅警的模式,澳门在职警察首先在珠海市警察学校接受培训,通过考核后以合同的雇佣方式签约并受法律保护。人员不具有警察权限,在小区内进行预防犯罪调查、收集资料、教育宣传及有关警民关系的工作,尤其是吸取珠海公安人口管理的政策措施及具体工作经验,也可随同民警协助巡逻。

第二,人员组成。小区警务小组除可吸收双方在职警察之外,也可以借鉴横琴法院的做法,从大专院校中选取有志向于警务工作的学生,通过培训后从事区域警务工作。同时借鉴澳门小区与小区警务工作的做法,与各社团组织(包括街坊总会、妇女联合会、大厦管理机构、学校、同乡会等等)及居民建立直接沟通管道,将社团也纳入小区警务与管理的范畴内。横琴法院通过包括选任港澳籍人民陪审员、吸收澳门研究生担任法官助理、全国率先提出开辟区际司法协助便捷通道等举措,全方位增强与港澳地区的交流合作,并打造涉澳审判特色品牌。横琴法院已与澳门科技大学签署合作协议,在法律人才培养等方面展开交流合作,并着手招收5名澳门大专院校的研究生担任法官助理,协助法官做好涉澳案件的审理工作。与此同时,深化涉澳民商事纠纷化解联动机制,邀请珠海海外联谊会、澳门珠海社团联合总会等参与涉澳案件调解,受到澳门各界的好评。[12]

2.突发事件应对项目。常态治理和突发事件下的应急管理是城市社会秩序管理的两个重要的有机组成部分,如果将城市社会秩序管理视为一个长期系统的动态过程,那么应急管理就是常态治理过程中的特定情况或特殊时期。[13]我国公安机关承担着维护治安、处置公共安全事故、重大突发事件应急处置、参与重大自然灾害抢险救援等多项职责。澳门特区政府的应急管理机构由特区政府下设设安全委员会,由行政长官担任主席,负责内部保安的司长任副主席,保安协调办公室主任任秘书。双方的应急管理都以警务部门及警务合作平台为主要依托,因此应急管理合作也应成为粤澳警务合作的重要组成部分。根据2008年签订的《粤澳应急管理合作协议》第4条[14]的规定,粤澳双方可以在横琴地区设立专题工作小组,由双方相关工作人员共同组成,开展以下合作:

第一,求同存异,在顾及双方利益的前提下,结合双方各自的法律法规规定,制定横琴地区的突发事件分级、分类及应对流程规定;

第二,保持联络协调机制的常态化,推进信息共享平台建设及联动机制建设;

第三,进行共同培训,熟悉对方的法律法规、工作流程等;第四,制定有针对性的应急管理预案,定期展开应急演练。

(三)制定区际司法协议,推进珠澳警务一体化

粤澳双方警务合作的目的,在于推进区域警务一体化,区际司法协议的制定及落实便显得尤为重要。目前关于区际司法协议的模式和签订主体还多有争议,[15]但无论学界还是实务界都无法否认区际司法协议以及包括警务合作在内的区际司法合作的重要性和必要性。粤澳警务合作及珠澳警务合作,因地缘因素相对于全国范围内的区际警务合作而言,在实践中有更长远的发展,横琴地区因其目标地位和政策优势,也要求警务合作更加深入、具体和细化。因此,在区际司法协议制定和警务一体化过程中应遵守以下几个原则:[16]

第一,采取从易至难的方式。在签署双边协议时,因横琴地区的警务合作涵盖刑事诉讼移管、调查取证、逃犯移交、犯罪资产移交、应急管理合作等多方面内容。因此,采用一劳永逸的“一揽子”协议方式并不现实。协议的签署势必有先有后,可以选择合作较频繁、实践经验较丰富、彼此间争议较小、已形成相对成熟或完善机制的警务合作领域,率先实现规范化。协议签署后,通过实践检验协议的合理性及可行性,不断进行修订及补充。待时机成熟后,可将协议的领域逐步向重点及难点深入。在任何一个领域达成一致即可签订协议。

第二,在条款设置上要精确、详细。目前粤澳警务及应急管理合作的框架协议已基本形成,框架协议签署时宜粗不宜细,是为了迅速达成共识。目前澳珠双方已经对双方警务合作的各个领域取得了相当程度的实践经验,并对其中发现的问题展开了充分的研讨与论证。因此警务合作和区际司法协议的关注点应当是合作的具体措施、步骤及程序,协议制定后应当可以作为警务合作的指导意见和依据,因此,协议内容应当精密、具体、详细,对具体警务合作的执行机关、层级、合作程序、拒绝合作的事由及补救措施等等都应做出规定。

第三,协议的签署可采取灵活多变的方式。以推进区域警务合作为目的,不必拘泥于既有的规定和方式,可以依据中央授权进行充分的先行先试和制度创新。

该阶段可能会耗费较长的时间,但是珠澳警务合作规范化与制度化的重要阶段,能够形成大量的双边协议文本,以此为依据推动双边警务合作进入法制化轨道,如果该阶段形成的协议经实践检验并修改补充后,能够为双方认可,便可以启动区域警务合作统一立法模式。在充分尊重澳门高度自治及双方平等协商的基础上,依据《宪法》中关于司法合作的协商原则,经由双方最高立法机关授权的特别联合机构以《宪法》和基本法为依据起草,力求全面、具体,涵盖区际刑事司法协助的方方面面,从而作为区际司法协助的终极规范。

三、粤澳区域警务合作的理论检验

在全球化和一体化的背景下重提治理理论,本身便是一种对人类社会发展慰藉和传统范式缺陷的积极反应,对传统的行政体制、市场、社会等关系进行重新审视,并使之适应新的需求与发展。[17]伴随着世界范围内新区域主义运动的兴起,国家内部以及国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”、由封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变。[18]区域性公共问题的提出来自区域和区域内政治系统应对环境的挑战及其自身维持和存续的需要,在致力于解决区域性公共问题的过程中,区域各成员在政府间合作框架下通过沟通、谈判及其实际运作,创建公共机构、塑造公共权威、制定管理规则以维持区域秩序,为满足和增进区域共同利益而走向联合或者共同行动,引发了社会治理模式的变迁和治理模式在区域层面的实践。因而区域治理在该安排中包括四个特征:[19]

(1)区域治理是一整套区域性制度和非制度安排的持续互动与运作;

(2)区域治理的基础不是控制,而是沟通和协调;

(3)区域治理既涉及公共部门,也包括私人部门和市民社会等多重维度,涵盖超国家、国家、次国家乃至个体等多个层面;

(4)区域治理以公平、聚合、协调、多元统一等为其价值取向。

粤澳区际司法协助及警务合作多年的发展,由框架协议到个案协助,由概括性原则到具体的措施和步骤,由易至难,已经取得丰硕成果。在区域治理理论的检视下,其得以推广的有益经验包括:

第一,注重充分的沟通与协调。区域合作必定是建立在平等基础上的协商与合作,能够互惠互益,达成共同的目标。因此沟通、协调以及自愿的让步与妥协便至关重要,这决定了区域政策、安排以及协议协定是否能够实践及落实;各方共同推进的培训、交流等也是有效、充分沟通的良好选择,要不断探索和发现多样化的交流和沟通方式。

第二,以实践为导向,注重各方的实际参与,在参与中发现问题、解决问题,将行之有效的方式通过协议、协定的方式固定下来。

第三,各方应致力于共建区域治理机构、区域治理规则,采用由易至难、由抽象到具体的原则逐渐签订合作协议,并予以遵守。

就粤澳目前的区域合作及治理而言,相对比较欠缺的是私人部门和市民社会的参与。从全球治理的实践来看,正是以政府间国际组织、非政府组织以及市民社会运动作为主要载体。而市民社会的发展程度和非政府组织的参与程度也最终决定区域治理的发展。随着社会管制和市场管制的逐步放松,应当有意识地引导社会的更充分参与,其他地区的区域合作也应当引以为鉴。

从目前区域治理的实践和理论而言,即使像欧盟和北美这样经历了长时间的区域一体化发展的地区,仍然处于探索和尝试阶段。

主权国家内部的各种行为体的结构和运作方式可以制约它的发展甚至决定它的兴衰。同时区域治理本身也需要满足多方面的条件,比如普遍的区域认同和区域意识、区域成员间相当程度的相互依赖和互动关系、民族社会文化等的包容、历史隔阂和领土纠葛已经消解等等。[20]因而,区域治理有其内在的限度,国家内部、地区内部以及全球范围的政治、经济和社会领域中大量存在的复杂因素和变量的影响都制约其进程。但区域治理的实践探索依然有独特的现实意义,它为人类社会的发展和治理提供了另一种可能。

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