摘要：行政审批制度改革不仅需要总量分析，也需要边际思考。党的十八大以来，伴随着我国各级政府推进“放管服”改革优化营商环境，行政审批制度改革在总量收益和总效用上取得显著成效。随着改革的持续深入推进和实施，改革也开始面临边际递减效应和规律的约束。如何能进一步克服边际递减效应的挑战，避免改革陷入内卷化风险？制度再创新是深化行政审批制度改革、去“内卷化”风险的必然选择。在策略上，应强化制度再创新理念，创新改革目标、改革内容和改革实施方式，拓展审批制度改革的认知边界、目标边界、作用领域边界、效能边界，变改革“内卷”为边界外拓，不断增强改革的边际效用。
关键词：放管服；行政审批制度；边际效用递减；内卷化
一、问题的提出
2001年我国加入世界贸易组织（WTO）后，正式启动并持续推进行政审批制度改革，革新传统计划经济体制下保留的行政审批管理体制，既推动了我国更好地面向世界开放，又更加有效适应了国内市场化取向的经济体制改革。尤其是自党的十八大以来，在放管服改革和优化营商环境的背景下，各级政府持续聚焦行政审批和政务服务行为，深化行政审批及相关服务的改革与创新，取得了显著成效。党的十九届四中全会在推进国家治理体系和治理能力现代化的任务安排中，明确指出深化行政审批制度改革。从实践来看，随着改革的深入推进，改革总效用、总收益正在逐步生成和释放，但从边际角度看，开始面临边际效应递减规律的制约。如何进一步深化行政审批制度改革，克服边际效应递减，是更好更快推进国家治理现代化、政府治理现代化的新任务。
对改革成效进行分析是我国推进和实施改革的重要方法论之一，也是改革理论研究的重要任务之一。改革成效分析既有利于总结过去改革取得的经验，也有利于提出推进未来改革向纵深发展的对策和措施。随着改革实践的深入推进，近年来，理论界也注重对改革的成效分析，取得了丰富的研究成果。比如，马怀德分析了行政审批制度改革的成效；中国行政管理学会课题组分析了推进综合执法体制改革的成效；沈荣华分析了党的十八大以来我国“放管服”改革的成效；过勇等对党的十八大以来我国纪检监察机关的成效进行了分析；杨小军分析了行政审批制度改革成效等。既有专项改革成效分析，也有放管服等综合改革成效分析，这些改革成效分析的理论成果为深化改革理论研究奠定了良好的基础。但从成效分析方法上看，多数成果是总量成效分析，还相对缺少边际思考、边际效用分析。
事实上，边际效用也是理解和分析我国改革实践的重要视角之一，边际改革也是我国推进改革的重要理论角度和思考方式之一。王泽盈等较早关注了我国经济改革边际效果递减的问题；安岗从边际改革模型角度对中国改革微观经验进行了总结，提出双轨制、增量改革、局部改革、体制外改革的实质都是边际改革；李松龄认为我国改革基本上是按照边际改革和梯度推进的战略思路进行的；陈鹏等分析了边际约束及成本结构变动下的农村金融改革与发展；薛梅认为中国经济体制改革是边际的革命。作为经济体制改革的重要内容，行政审批制度改革本质上也是边际改革，不仅容，行政审批制度改革本质上也是边际改革，不仅需要从改革总效用、总效益角度进行总量分析，也需要从边际视角进行分析和深入思考。从边际效用角度，对行政审批制度改革成效进行分析，有利于为深化行政审批制度改革提供新的理论参考和实践指导。
二、党的十八大以来行政审批制度改革成效的总量分析
（一）政府行政审批事项大幅削减
受计划经济管理体制惯性的作用，尽管我国经济已迈入市场经济，“管得过多”仍然是政府治理面临的主要问题。市场在资源配置起决定性作用的条件下，政府“管得过多”会抑制市场机能的有效发挥。进一步解决政府“管得过多”问题，加快实现政府职能转变，成为行政体制改革的长期重要方向。党的十八大以来，各级政府坚持以行政审批制度改革为先导，推进简政放权、放管结合、优化服务改革（简称“放管服”改革），政府行使和实施的行政审批事项大幅减少。据统计，党的十八大以来至2020年9月，国务院分16批取消、下放1094项行政许可事项，其中，国务院部门实施的行政许可事项清单压减比例达到47%。其中，国务院部门行政审批中介服务事项、中央层面核准的投资项目、实施许可证管理的工业产品种类等关联审批事项大幅减少，尤其是彻底终结了长期存在的非行政许可审批，消除了行政审批设定过程中存在的模糊地带甚至是“灰色地带”。
（二）市场主体得到有效激发和培育
行政审批制度是一种以事前准入许可与管理为特征的管理模式。从理论上看，行政审批制度具有逆向选择效应，不但提高了企业进入市场的难度，而且使进入市场的企业质量下降。随着事前行政审批事项的大幅削减，市场主体进入经济活动的门槛和壁垒被逐步打破，市场主体也得到了有效培育和激发。以我国市场主体数量变化为例，近年来，虽然在国内外因素综合影响下，GDP增长率出现放缓，但是市场主体数量在放管服改革的推动下却实现了逆势增长。根据国家市场监督管理总局综合规划司统计，2016年全国市场主体期末实有8705.4万；到2020年，全国市场主体期末实有13840.7万。在经济增长放缓的条件下，全国市场主体增长了5000多万。尤其是，面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击，经济下行压力加大，我国推进行政审批制度改革、逐步改善营商环境面临前所未有的挑战。2020年以来，我国保持战略定力，深入推进“放管服”改革和行政审批制度改革，持续改善和优化营商环境，取得了超出预期的成效，为2020年我国在世界主要经济体中率先实现正增长、国内生产总值迈上百万亿元新台阶创造了有利的制度条件。
（三）营商环境全球排名明显提升
在推进行政审批制度改革过程中，尤其是党的十八大以来放管服改革进程中，政府着力优化营商环境，为市场主体创造良好的经营环境。党的十八大后，我国营商环境在全球排名得到大幅提升。世界银行《2020营商环境报告》显示，中国全球营商环境排名由2012年的第91位提升到31位。中国营商环境现有排名已高于法国和瑞士等部分发达国家营商环境排名。把营商环境排名变化放到行政审批制度改革的总历程中看，我国营商环境排名已远远高于审批制度改革启动初期80-90名的排名位次。这从历史比较和国际比较的角度进一步反映了我国行政审批制度改革取得了显著成效。疫情防控过程中，各地持续推进审批制度改革、优化营商环境，探索出许多创新经验，为全球营商环境的改善提供了丰富的改革方案和改革经验。2020年，世界银行专门为中国发布的《中国优化营商环境的成功经验》专题报告，向全球推广介绍中国经验和做法，中国优化营商环境的成效与措施得到了国际组织的肯定与认可。
（四）监管与服务体系得到优化
在政府治理体系中，行政审批与事中事后监管、政务服务高度关联。党的十八大以来，深入推进放管服改革，把行政审批制度改革与强化监管、优化服务协同推进，取得了超预期的改革效果。一方面，从监管看，创新性地建立健全了事中事后新型监管体系。长期以来，我国的政府治理模式是“重事前审批、轻事后监管”模式，放管服改革把事前审批放开，强化事中事后监管成为优化政府治理体系的必然选择。各级政府构建了“双随机、一公开”机制、信用监管机制、大数据监管机制、跨部门监管机制、新业态包容审慎监管机制，新型监管体系基本建立。另一方面，从政务服务看，原来到政府办事“门难进、脸难看、事难办”的顽症痼疾得到有效治理，各地政务服务水平大幅提升。政务中心办事的集中度明显提升，原来群众办事“找部门”实质性转变为办事“找政府（政务中心）”。随着大数据和互联网技术的引入，越来越多的事项实现了“网上办”“掌上办”，更大程度上方便了群众获得政务服务。
总之，随着放管服改革和优化营商环境的实施，行政审批制度改革持续推进，审批制度改革的成效在总量上取得了显著的效益。改革总收益在克服经济下行压力中得到进一步的彰显。在经济发展进入“新常态”和新冠疫情的冲击下，放管服改革和行政审批制度改革有效地促进了经济的增长和市场主体的活跃。从投入与收益角度看，相比出台经济政策刺激经济发展、经济增长，改革以低成本实现了高改革目标，“政府不花钱办事或者花很少钱办事”。
三、改革边际效应递减：深化行政审批制度改革的主要挑战
总体上，深入推进行政审批制度改革，为推动经济社会发展释放了越来越多的改革红利。行政审批制度改革每推进一步，经济社会发展就会得到一定程度的激励和促进。改革的总效用正呈现不断增长的发展态势，改革总红利也不断在增加。但是，从边际分析角度看，随着行政审批制度改革步入深水区和关键期，改革的边际效益将接近改革的峰值，出现经济学中的边际效用（Marginal utility）递减现象。经济学认为，经济生活中存在一种规律，即随着个人消费越来越多的某种物品，他从中得到的新增的或边际的效用量是下降的。从经济学这一规律看改革，改革的边际效应（效用）递减是指，随着政府推出越来越多的改革措施，尽管改革总效用呈现增长，但社会从中实际得到的新增边际效用量是下降的（也称改革边际递减效应）。行政审批制度改革面临改革边际效应递减的挑战，从以下几个方面可见一斑。
（一）审批事项削减的增量空间缩小
行政审批项目或事项数量是衡量行政审批权的重要指标。行政审批项目或事项越多，政府所掌握的行政审批权就越大。推进行政审批制度改革，深化放管服改革，就是要减少行政审批事项、削减政府所掌握的行政审批权。自行政审批制度改革启动以来，削减政府行政审批项目或事项一直是行政体制改革的主要内容。削减行政审批事项，推进政府事前审批权向社会和基层放权，能够激发社会的经济活力、市场活力。在削减审批项目上，行政审批制度改革具有鲜明的分权化改革特征。
经过二十余年对行政审批事项的大幅削减，剩下的多数都是具有法律依据并且经济社会发展确需事前管理的项目。“十四五”期间乃至其后更长时期，削减行政审批项目的改革空间缩小。这也就意味着，从经济学的边际效用角度看，单纯依靠削减审批项目、加强改革边际要素投入的空间缩小，边际效益也必然会受到影响，甚至出现收缩。从削减行政审批项目的改革实践看，有的地方取消和下放审批事项改革，存在单纯追求数量减少的现象。多数取消和下放审批事项的举措，主要是在2016年以前进行的，2018年以来，取消和下放的审批事项相对较少。在有限的审批项目削减空间条件下，如何持续增强行政审批制度改革的要素投入，从而增强审批改革的总收益？如何确保原来削减的审批项目，不会通过变相的方式“卷土重来”，侵蚀已经取得的改革成果？这些问题是深化行政审批制度改革不可回避的问题。
（二）改革边际成本增大、效益降低
从改革成本角度看，改革的边际协调成本开始增加。经过大幅度的改革，深化行政审批制度改革的阻力明显增大。克服阻力所需要的协调投入和协调成本也相应地增加。改革总体上取得了明显的成效，但在区域间、部门间存在不平衡，尤其是在区域间、城市间、城乡间不平衡较大。以营商环境为例，北京、上海等超大城市与其他地区、省会城市与非省会城市差异较大，东部、中部、西部甚至是南北地区差异明显。实现改革的有效平衡，需要投入更多的边际协调成本。在改革实践中，流行两句俗语：“你改、我不改、谁也别想改”“下改、上不改、改了也白改”，既反映了改革协调的重要性，也表明了提高改革协调具有实践空间和较高的协调成本。
从改革的收益角度看，改革的边际收益正在降低。随着放管服改革的深入推进，改革红利正逐步释放。虽然改革总体收益目前仍然处在增长的态势，但达到顶峰后，改革的边际收益将降低。以商事制度改革为例，2014年以来，通过实行注册资本实缴改认缴、“先证后照”改“先照后证”“证照分离”等系列改革举措，市场主体大幅增加，改革取得了前所未有的收益。在收获巨大改革收益后，边际效益也开始逐步衰减。尤其是，从理论研究看，以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的改革初始设计导致了行政审批改革的路径依赖和边际效益递减。实证研究发现，行政审批制度改革能够在一定程度上改善政府绩效、降低政府规模，但从长期看两者关系并不显著。行政审批制度改革与政务服务中心面临“亚历山大绳结”现象的挑战，边际效益在不断降低。
（三）改革面临“内卷化”风险
20世纪80年代以来，“内卷化”（involution）一词在农业经济研究领域主要被用来形容农业依靠“大量农业劳动力投入换取总量增长”的情形。近段时期以来，“内卷化”已从理论研究概念成为网络时髦词语。历史学家黄宗智认为，内卷化除用于农业经济领域之外，被用来表达几乎是所有没有质变而仅有越来越紧密的劳动投入（以及边际回报递减）的现象。从经济学角度看，内卷化的本质就是总效用增加但边际效用递减的现象。结合改革来看，当改革边际效应递减为零或者负数时，改革就陷入了“内卷化”之中，即虽然有改革的投入，但并不能产生出相应比例的改革收益和改革红利。经过二十余年的推进，行政审批制度改革在实施和落地过程中也面临一定程度的“内卷化”风险。
从改革执行看，有的地方和部门“自导自演”式落实各项审批制度改革任务，让改革面临唱独角戏的“内卷化”风险。党的十八大以来，党中央和国务院持续推进放管服改革、优化营商环境，提出了许多富有成效的行政审批制度改革措施。但是有地方和部门在落实过程中，只改别人、不改自己。对于执行改革的方案设计，缺少担当作为、缺乏改革创新的勇气，回避问题和矛盾，“击鼓传花”，让被改革者自行制定改革实施方案，改革的最终实施按照被改革者上报的方案或措施进行。由于放管服改革和审批制度改革是一场刀刃向内的政府自我革命，被改革者往往不愿意完全自动放弃审批权力和审批利益，其上报的执行和实施方案不可避免存在不彻底性甚至产生改革“漏洞”。在改革协调机制统筹协调乏力的条件下，改革实施和执行的“漏洞”就会被放大，助推改革陷入被改革者唱独角戏的“内卷化”风险。
从改革落实看，有的地方和基层落实审批制度改革任务存在一定程度的形式主义，改革面临“有面上投入、无实效产出”的“内卷化”风险。存在追求各类改革数字的现象，想方设法在削减项目数量、办理审批时间、办理手续流程数量等数字上做文章，甚至不切实推进有关改革，最终让改革陷入数字放权的陷阱中。有的地方和部门在审批制度改革中光说不干或者说得多干得少，改革态度积极、行为消极，把说了等同于干了、干了等同于干成了，热衷于造各类新的改革名词。在行政审批制度改革领域，许多地方甚至有的市县都有自己特色的改革名词，只讲成绩，不说问题，热衷于把审批制度改革作为改革政绩工程。在这些形式主义改革做法的影响下，改革虽然有一些措施数量的增长，但实质上未产生更多的实际收益，改革陷入“内卷化”，企业和群众难以从改革中得到切实的获得感。
四、制度再创新：克服边际效用递减、去“内卷化”风险的路径选择
面对边际递减效应的挑战，如果不采取改进和优化策略，仍然采用传统规模扩张或改革数量投入的方式推进，必然难以获得预期的、突破性的改革收益。如何深化行政审批制度改革，去改革“内卷化”风险？经济学和管理学通过对企业管理实践进行研究发现，不少著名企业之所以能够保持长盛不衰，一个重要因素是通过不断的管理创新，一次又一次跳出传统的管理惯性、延缓了边际效应递减规律的出现。以此为鉴、触类旁通，单纯立足削减和下放这一行政审批制度改革传统路径，已经难以增强改革的边际效应，须不断创新行政审批制度改革，持续推进审批制度创新，即推进审批制度再创新或二次创新，拓展改革边界，实现改革迭代升级。
（一）强化制度再创新、持续创新理念，拓展审批制度改革的认知边界
改革思想和理念的固化，是滋生边际递减效应的源头因素。只有不断突破传统理念，拓展改革认知边界，才能为改革边际效用的递增提供“源头活水”。理念上，把制度再创新、持续创新作为深化行政审批制度改革、延缓边际收益递减规律的理念自觉和行动自觉。如果不持续推进改革创新，改革的收益总会达到顶峰或者趋于平缓增长，即改革边际收益递减或者趋近于零。只有持续推进创新，实现一次又一次的改革迭代升级，改革的边际效用才会不断增长。经过放管服改革等一系列举措，企业和群众在办事的便利度上已取得大幅提升，在巩固已有成果基础上，应瞄准企业和群众的共性需求，大力推进改革再创新，甚至进行行政审批制度改革的二次设计。比如，在营商环境建设上，从强化审批制度改革的便利化，转向进一步强化审批制度改革的制度化、法治化水平，增强社会的预期，维护市场公平竞争。在改革的推进和实施上，从过程控制转向结果导向，更加重视以结果为导向的改革绩效产出。因为，从大的经济改革来看，克服边际效果递减，不仅要注重改革的“投入”，更要重视改革的“产出”。行政审批制度改革聚焦政府行政审批权，在改革的初期和前期势必更加重视改革的过程控制；当审批制度改革取得成熟经验和良好制度保障后，应创新理念，转换焦点，强化审批制度改革的产出导向。
（二）创新行政审批制度改革的目标，拓展行政审批制度改革的目标边界
一方面，在科学处理政府与市场关系中创新改革目标。在计划经济体制向市场经济体制转型过程中，政府管了太多“管不了、管不好”的事务，导致政府的经济职能过宽、过深，影响和制约了市场在资源配置中决定性作用的发挥。虽然行政审批制度改革通过取消和下放审批事项，一定程度上实现了政府职能的“归位”，但政府管得太多的问题仍然没有得到根本解决，即政府职能转变的历史性任务尚未完成。深化行政审批制度改革应创新改革目标，瞄准政府职能转变持续发力，从减少审批事项到管理多余职能，实现有效市场与有为政府的结合，防止和警惕有为政府演变为无限责任政府。另一方面，在科学处理政府与社会关系中创新改革目标。政府行政管理具有管理和服务的双重行政属性，行政审批权运行及其制度改革也同样具有管理属性与服务属性。创新行政审批制度改革目标，应进一步体现审批制度的服务属性，扩大审批服务的宽度和深度。比如，重点服务高质量公共服务体系建设和共同富裕目标，建设人民满意的服务型政府。为此，在深化行政审批制度改革中，要把审批服务和政府服务供给创新作为重点，创新制度安排，通过服务创新，拓展审批制度改革的目标边界。
（三）创新行政审批制度改革的内容，拓展改革的作用领域边界
寻找“替代品”是解决消费边际效用递减的一个重要策略，也为破解改革边际效用递减提供了思路。一方面，在放管服改革中，应着力强化与行政审批紧密相关的市场监管、政务服务，培育新的改革边际效用生长点。继续在深化简政放权、放管结合、优化服务改革的框架下，拓展和丰富行政审批制度改革，不局限于取消和下放行政审批项目，着力做好审批相关的事中事后监管改革、政务服务改革。另一方面，在优化营商环境的框架下，拓展和丰富行政审批制度改革。通过简政放权改革，市场主体便利化的营商环境已有大幅改善。面向未来，如何优化市场主体创业所需的诚信环境、法治环境、政策环境、公平竞争市场环境等，是营商环境建设创新的重要方向和内容。深化行政审批制度改革，应瞄准这些需求，从审批创新走向服务创新、环境优化，助力构建更好的营商环境。
（四）创新改革的推进和实施方式，拓展改革措施的效能边界
长期以来，我国行政审批权的配置模式是部门化的配置模式。虽然近年来在党委和政府的强力推进下，审批制度改革的整体性、系统性和协同性明显增强，但是改革的部门化、碎片化、条块化问题仍然存在。一是，进一步加强改革系统集成、协同高效，从改革协同中获取新的改革效能。深化行政审批制度改革，在方法论上应更加强调整体性、系统性和协同性，采用协同治理的方法，提高改革的协同效应。在主体上，推进政府部门之间、条块之间进行协同改革，推进政府与社会、政府与市场的协同改革。在措施上，加强行政审批制度改革与放管服改革、优化营商环境等各领域改革的协调配套。在工具上，综合运用行政、法治、技术等多种工具，提高改革工具的协同性。二是，加强改革地方试点和基层探索，为制度再创新提供更多的经验。地方和基层是行政审批制度改革试点的理想场所。创新审批制度改革，应加强地方改革创新试点（比如，做好六大城市的营商环境创新试点，必要时也可向其他城市和基层扩展），从地方改革创新试点中获取制度成果、实践成果、理论成果，为全国层面的复制推广奠定坚实的实践基础。三是，在改革评估基础上，建立审批制度改革措施的退出机制。“内卷化”之所以会陷入一种“白热化”的状态，其中的一个重要原因就是缺乏健康和健全的退出机制。对于行政审批制度改革，应在改革评估基础上，对各类审批制度改革措施的实际效能进行分析。随着经济社会的发展和改革的深入推进，对于那些不能够在改革中发挥实效的措施甚至是在改革中已经开始产生副作用的措施，建立必要的退出机制，进行动态调整。
结论
（一）边际效用提升应是深化审批制度改革的新方向和新视角。深化行政审批制度改革不仅要分析总效用，也要关注改革边际效用。经过二十余年的改革推进和实施，行政审批制度改革取得了显著的改革总效用、总效益。随着改革向广度和深度进军，行政审批制度改革在传统规模效应扩张的基础上，必须更加关注边际效应的提升，进一步深化行政审批制度改革、提高政府治理效能，将国家治理优势转化为国家治理效能。
（二）以制度再创新，克服边际效用递减，去除“内卷化”风险的理论机理是：通过制度性改革，变改革“内卷”为创新外拓，拓宽改革边际效用的生长空间。从经济学理论看，改革边际效用递减现象的本质就是内卷化。为什么改革会面临内卷化风险？如何去除和突破内卷化风险？边界是内卷化分析和去除的关键因素。一是，保守理念的局限，限制了改革的认知空间。深化行政审批制度改革，只有不断强化制度再创新、持续创新理念，才能拓展审批制度改革的认知边界。二是，目标设定的局限，限制了改革目标的放大。深化行政审批制度改革，应结合推进国家治理现代化、政府治理现代化的重大任务，坚持以人民为中心，完善审批制度改革的目标，拓展行政审批制度改革的目标边界。三是，改革内容的局限，限制了改革作用领域空间。作为计划经济条件下政府经济社会管理的基本方式，行政审批制度涉及经济社会发展的方方面面。深化行政审批制度改革，应与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”建设紧密结合，拓展改革的作用领域边界。四是，推进和实施方式的局限，制约了具体改革措施的效能边界。在深化行政审批制度改革中，应强化实施层面的方法论优化，导入协同机制、试点机制、退出机制，拓宽改革效能边界。
（三）在数字化时代，须注重以数字化改革、数字化技术创新撬动制度再创新。在深化行政审批制度改革过程中，推进制度再创新，是一个系统工程，并非是一个孤立的线性过程。从政府治理创新方式看，制度创新、技术创新、理论创新、模式创新（商业模式）等都是治理创新的基本实现方式。这些创新方式在政府治理体系内部具有相互促进、相互影响的作用。在数字化时代，制度再创新相比以往有着难得的数字化技术条件。应积极推进技术创新，引入数字化技术，实现改革的数字赋能，进一步撬动制度再创新。从地方实践来看，数字技术在浙江行政审批制度改革中发挥了重要的作用。从最初的“四张清单一张网”改革到“最多跑一次”改革、政府数字化转型，再到当前的数字化改革，都体现出数字技术对浙江行政审批制度改革的撬动和支撑作用。“数据多跑腿，群众少跑路”的改革逻辑进一步表明，数字化技术在推动改革上具有低成本、高效率优势。深化行政审批制度改革，应积极运用数字化技术和数字化手段，打造丰富的行政审批与政务服务数字化智能化应用场景，撬动审批制度再创新，让改革释放出更多的边际效用。
