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熊文钊:论机构改革与行政主体理论创新

| 时间: 2021-03-24 09:00:41 | 文章来源:


论机构改革与行政主体理论创新


熊文钊

(天津大学法学院教授)

【摘 要】机构改革的逻辑路径主要是静态的机构调整与动态的职能转变,行使行政职能的行政机关和行政主体属于不同的逻辑范畴。党政融合的机构改革实践为行政主体理论发展提出了新的课题。行政主体是动态性、抽象性、开放性的概念范畴,行政主体理论是行政法治的基础理论,在机构改革中具有重要的理论指导意义。通过对机构改革的理论分析,引入与之逻辑关联的行政主体理论,可发现传统行政主体理论的逻辑错位和现实问题,如静态的行政机关概念范畴狭窄、行为主体权责分离等。针对这些问题,在对相关学说和域外经验分析的基础之上,对行政主体概念范畴的界定与调适、组织形式的分立与统合以及新型党政融合体制中的主体行为属性的甄别等方面进行理论探索,从而拓宽行政主体理论的研究视野,对机构改革在现实实践中面临的新课题进行理论回应。

【关键词】机构改革; 行政职能; 行政主体; 行政救济;行政组织法

机构改革的目的,形式上是将职能要素进行有机的整合,实质是通过限制国家公权力,拓宽社会权力,保障公民权利,进而提高行政效能,最大化地保障人民的合法权益。而行政主体理论的研究目的也在于厘清谁行使职权,谁来承担责任。在新时代,行使公权力的主体逐渐多元化,行政主体与行政机关、行政组织、法律法规授权委托的其他组织等传统理论将被重新阐释,从而突破相对方权利被侵犯而对行政被告寻觅难的尴尬困境,拓展现代行政法学和行政主体理论的研究视野。


一、逻辑前提:机构改革的理论导引


(一)坚持党的全面领导是首要的政治原则

“党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证”。历史和实践表明,坚持党对一切工作的领导,既是推进新时代中国特色社会主义事业的根本保证,也是全国各族人民的根本利益所在。在新时代,机构改革的推进和深化将面临诸多问题,只有坚持党的领导,才能明确改革的方向,破除影响改革的权力羁绊;只有毫不动摇地坚持党的领导,才能实现党全心全意为人民服务的宗旨与机构改革坚持以人民为中心的原则达到高度的价值契合。从逻辑上,党的领导与机构改革是辩证统一的,机构改革的目的是转变政府职能,全面提高政府效能,建设法治型、服务型政府,坚持党的领导为机构改革提供了重要的政治基础、思想基础、群众基础和社会基础。反过来,机构改革取得的成就也是党的领导力提升的重要表现,凸显党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。因此,坚持党的全面领导既是机构改革的内在要求也是最重要的政治原则。

(二)依法治国是深化国家机构改革的驱动力

依法治国与国家机构改革是辩证统一的关系。无论是改革对机构的调整、权力的配置、利益的分配等,都必须在宪法和法律的框架下进行。因为改革打破了原有的秩序和规则,权力和权利的关系被重塑。除了法治的方式和手段,没有其他任何力量能有资格介入和调控,依法改革便是依法治国。只有在法治的体系框架下,才能依宪治国、依宪执政、依法治国。

从辩证关系上,机构改革的目的与依法治国的目标是一致的,都要依法管理各类组织机构,推进机构权责法定化,建设法治型、服务型政府。法治除了对机构改革的合法性进行规制外,还要对行使国家和社会公权力的主体依法监督,对履职不当、滥用职权、违法行政行为进行法律追责。在这个意义上,法治是机构改革的坚实保障,也是改革得以顺利进行并取得成功的驱动力。

(三)以保障人民权益为中心是改革的逻辑旨归

坚持以人民为中心是党和国家机构改革的出发点和落脚点。人民的权益包括权利和利益。从推理的维度,一般性的普遍权利并不必然转化为特殊性的公民权利,在从应然权利到实然权利的路径衍生中,包括诸多的体制机制和法律规范。而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证,哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。而党和国家机构改革的目的即是从体制、制度、程序、职能、服务等方面回答上述问题。中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标,如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。党领导的国家机构改革,就是要冲破一切有悖于人民利益的羁绊,无论是党的机构还是政府部门都要切实用好人民赋予的权力,用权力保障权利,而不是侵犯权利。国家和社会的公权力只能服务于人民的权利和利益。党和国家机构改革通过机构的整合与职能要素的有机分流也在于如何将抽象的国家行政和公共服务转化为人民切实享受的利益,包括共享改革的成果。坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨,也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。

(四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键

一般而言,政府职能相对稳定,既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。职能转变体现政府履职中的异质性特点,意味着对原有组织体系的重构、利益格局的重置。而职能如何转变取决于政府机构具体职能要素的运行。因此,存在这样一个逻辑:职能要素运行状态决定政府职能是否转变,决定机构改革是否按预定轨道进行。职能要素天然的紧密关联着政府职能是否需要转变、机构是否需要改革。我国历次机构改革的经验和教训表明,机构改革仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的根本目的。事实上,我国在改革开放后特别是进入21世纪以来,机构改革的重点在于如何转变政府职能,怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。尽管改革取得了一定的成绩,特别是大部门制改革打破了传统的行政体制格局,将机构的职责与职能进行有机的统一,既节省行政资源,也提高了行政效率。但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合,这就是政府职能表象上看似转变了,实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融,行政效能没有得到价值最大化的彰显。党和国家机构改革,将国家行政职能在党政部门归口管理和合署办公的背景下进行合理配置,职能要素的运行破除了传统该不该管的资格诘问。简言之,国家机构改革重在政府职能的转变,但如何转变,怎样操作需要职能要素的有机归口和权责相配的动态运行。

(五)坚持优化协同高效属于改革的内在要求

国家机构改革要达到预期目标和成果,必须破除制约党和国家各项事业发展的体制机制。在新时代,党和国家机构改革主要从三个方面进行:一是优化机构设置。党政机构在行使权力时必须秉承权责一致的原则,如果不进行机构优化,那么规避责任、职能要素运行淤塞、行政效率低下等仍将成为常态;二是协同职能配置。协同就是有统有分、有主有次,强调党政机构之间、行政部门之间的有机配合与联动。如党政部门与群团组织之间应厘清各自职责、综合部门与行业部门之间要配合联动、公务协助,进而实现党政、群团、社会组织等多元主体对社会的合力共治;三是提升机制运行效率。党和国家机构职能体系一旦出现了前面两个问题,优化不够、协同不到位,则行政效率的高效将难以保障。因此,应减少管理层级、简化中间层次,确保国家层面、国家与地方层面在机构设置上形成各尽其责、有序协同、执行高效的良性权力配置和运行态势。


二、逻辑关联:机构改革拓展了行政主体的理论视野


(一)机构改革的重头在行政职能的调适

“转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务”。行政职能转变与机构改革是辩证统一的关系,机构改革的目的和关键在于通过转变行政职能,重构行使国家公权力和社会公权力的多元社会主体关系,将公权力主体的职能要素进行有机整合,破除过去历次改革中对权力主体与职能归口、职责履行与责任承担含混的状态。在国家机构改革背景和新公共管理模式下,行政主体日趋多元化导致行政主体之间的权限划分复杂化。由于行使公权力主体的多元化,由此引发的诉求紧张关系呈上升态势。然而,有的公法关系的行为主体既非私法上的法律关系,也因其非行政主体的资格而规避了行政复议、行政诉讼或国家赔偿等救济途径。这样,从主体与职能的关系上就产生了错位的逻辑思维。事实上,在历次的机构改革包括党和国家机构改革中并未将行使行政职能的非行政主体纳入行政救济的制度路径中,从而规避了自身因行政主体不适格可能承担的法律责任。如某些行业组织,取消从事该行业工作的公民资格证书,行业组织既非行政主体也非一般的民事被告,公民在寻求救济过程中很难维权;再如党的部门,新一轮的党和国家机构改革通过对党政部门的整合,实现职能要素的归口管理,但在党政合署办公、联合办公等职能互动中,势必存在党内法规与行政法律法规的交织与冲突,即党的部门是否可能因行使行政职权对公民、组织产生权利义务的影响甚至侵权?在行政救济中无论是行政复议还是行政诉讼,作为党的机构或部门在行使行政职权时是否应当承担行政责任?国家机构改革旨在实现职能转变,因此,在行政法关系的诉求博弈中,传统的行政主体理论显然不适应新的行政主体要求。唯行政机关论、唯行政组织论的保守思维在机构改革的理论逻辑中将被以职能行使为前提,以保护公民、组织合法权益为中心,以“谁履行,谁担责”为原则的行政法治进路所置换。简言之,行政职能单由行政组织履行并不具有必然的逻辑关联。

(二)行政主体的权责问题是行政法学研究的重要内容

宪法与行政法是公法的两大支柱,行政法学的研究重在规范行政权力的运行。国家机构改革的核心也在于整合机构部门,实现职能要素的有机归口,根据职能要素配置行政权力而非根据行政主体分配权力资源。显然,如何调控行政权力、履行行政职能、承担行政责任是行政主体理论研究不可回避的主题。在行政法学的研究中,行政组织的界定范畴与行政法关系的调控空间有逻辑关联,然行政关系并非单一维度。行政组织从纵向上主要是垂直的管理或领导关系,在行政的职能序列或范畴上属于国家的公权系统;从横向上包括行政组织与其他公法主体的关系,横向的行政关系存在国家公权与社会公权交织,也存在二维公权与公民私权的交叉。

需要指出的是,传统行政主体理论面对多元化社会转型,仅从静态角度来阐述行政机关及其公务员在形式意义上的法律地位的传统认识,表现出明显的局限性。现代行政法对行政法主体理论的抽象概括是当代中国行政法理论的一大突破和重要发展。笔者曾就行政主体与行政法主体、行政法主体与行政法关系主体进行了较为系统的界定和界分。

针对现行行政主体理论的种种缺陷,学界提出了不同的主张:第一种主张是完全否定现有行政主体理论,仍然坚持采用行政组织理论;第二种主张是借鉴西方国家的行政主体理论,建构以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度;第三种主张是以现有行政主体理论为基础,完善或者重构行政主体理论。笔者在20世纪90年代曾就不同的行政关系与行政法关系概念进行过深入思考,自20世纪80年代末以来,中国行政法学者运用法理学中法律关系主体、客体、内容三要素说,提出行政法主体理论范畴并从行政法关系的产生、变更、实现和消灭的动态过程中考察行政法关系双方当事人的实质性法律地位。

行政法主体问题是行政法的一个基本问题。行政法主体理论改变了传统行政法学的静态分析框架,行政法主体作为一个法学概念,是理论上的抽象概括。行政法主体理论的提出,拓宽了行政法学的研究视野,确立了行政法学的一系列范畴。传统的行政法学在行政法主体方面局限于只对拥有行政职权的行政机关及其工作人员的有关行政组织研究和探讨。正由于这种当事人理论的片面性和局限性,使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为(即行政行为),而忽视了对行政主体的职权行为以外相对当事人非职权的行政法行为的研究和探讨。正是由于这种行政法主体理论的局限性,使得行政机关及其工作人员同其他拥有行政管理职能的社会组织和个人的行政法关系不甚明确,也正由于行政法主体理论的局限性,使得行政法制监督及行政诉讼等“保护性行政法关系”或“救济性行政法关系” 中的当事人的行政法地位不甚明确,从而导致了行政法学中许多理论及概念范畴陷入了逻辑上的贫困。

行政法主体理论概念的提出,将行政法关系双方当事人区分为行政当事人和相对当事人,既反映了行政法关系当事人不同的行政法地位,也反映了行政法关系不同于其他法律关系的特殊主体属性。对于行政法治实践有着重要的指导意义,有助于分析和研究如何健全和完善各项行政法制度,也有助于分析和研究如何正确实施各项行政法制度。

新一轮的党和国家机构改革实践为中国行政法主体理论的拓展和创新提供了新的契机。我国的行政法学一方面要思考行政组织立法中的行政主体界定,另一方面在学科的理论框架下拓宽行政诉讼的救济渠道,将履行行政职能的组织和团体纳入新的行政主体范畴,依法行使行政职权并承担相应法律责任。新的行政法学研究视野应更多关注公共行政以及对公民、组织等权利义务产生实际影响的行政行为,将静态的主体属性研究转向与动态职能要素相结合的主体形态研究。在行政法关系中,基本的指导原则是根据职能产生的实体结果而非按照职能行使主体的属性来识别是否为行政救济关系,这样可以规避行使行政职能的新行政主体的行政行为导致侵权结果的“诉求真空”。

(三)行政主体理论关联到行政组织法的建构

行政主体理论以控权为核心,主要解决行政诉讼被告、职责职权如何关联互动等主体合法性问题。随着社会功能的分化和自治能力的增强,“传统行政组织法必须自我增量,行政组织法亦当发挥作为推进纵向分权、横向分工、行政与社会分权的符号与工具的功能。”行政法主体实际上被赋予行政法上的人格,改变了过去乃至大陆法系国家仅从静态角度来阐释行政机关及其公务员在形式意义上的法律地位的传统认识角度,增强了行政法主体理论的科学性和法律性。行政主体理论研究必然纳入到行政组织法的制度系统中进行探讨,因为行政组织法无论在理论文本还是司法实践中涵盖了行政主体权力运行的依据、程序运作模式及相应的行政监督方式。行政机关必须遵循法定程序才能成立,必须按照组织法授予的职权运行。尽管行政机关与行政主体并非同一语义,行政机关只是行政主体的一种类别,但由此不难窥探目前我国行政组织法在学界和实务部门的千呼万唤中仍未出台,而现有的组织法过于原则,既存在理论指引缺位,也对司法实践指导乏力。此外,《国务院行政机构设置和编制管理条例》依然未能解决行政组织存在的无序化。目前我国行政组织法学研究相对薄弱,特别是行政主体与行政职能的关系在行政组织法中理论张力有限,逻辑依据支撑不够。可以说,行政主体理论的创新和发展,既是行政组织法在今后立法中的重要考量,也是行政组织法治化的必然走势。

(四)改革中的党政部门归口管理与合署办公拓宽行政主体的研究范畴

在新一轮的党和国家机构改革中,党政合署体制迎来了发展新时期,但由于法定职责的调整和法律实施主体的变化,将出现更多的党的工作机关参与公共事务的管理,行使国家公权力。在此制度背景下,当党的工作机关行使国家公权力而损害公民、法人和其他组织的合法权益时,其是否应承担相应的行政法律责任,是否应为新的程序体制确立相应监督、制约和救济制度,这将成为新时代机构改革所面临的重大课题,也拓展了行政主体理论的研究视野。

党和国家机构改革根据职能要素将党政部门进行有机调整、归口管理与合署办公,实现了两者职能与职责的有机融合。从行政法研究的角度,党政部门存在职能的交叉,政府行政部门的行政职能可能由党的部门行使,即非行政组织履行行政职能。只要履行法定职责就应承担法律责任,党政合署体制下党的工作机关行使行政权与承担相应的行政法律责任是不可分离的,可以说,权责一致是党的工作机关行政法律责任构建的理论基础。如产生较大社会影响的“湖北女子起诉省保密局”案值得深思。需要注意的一个重要问题是,党内法规与行政法律法规是否存在行使职责时的依据交叉?如果有,党内法规与行政法律法规的效力位阶如何界定?党务部门根据党内法规履行的行政职能是否因无法律依据而丧失行政法治的逻辑正当性?


三、问题导向:行政主体理论的逻辑对位与现实诘问


(一)逻辑对位

第一,行政主体是一个动态概念,具有相当的理论张力。上文已对行政主体的概念进行了新的阐释,语义上不做赘述。从结构上,现有行政主体的概念必然要被解构和重释。依照行政主体概念内涵的逻辑推理,在多元社会组织行使公权力却无法律法规的授权下,应如何对诸多主体进行界定?如果按照现有的行政法理论,无法律授权即无行政执法的依据,即行政职能的履行与行政主体存在动态上的逻辑对应关系。然在国家机构改革的背景下,政府不仅要处理好与多元社会组织的关系,而且应适度放权,将国家行政权的管理负荷转移到其他参与社会治理的组织,从而减少行政职能重叠,提高行政效能。国家及其行政机构独立行使行政权的历史必然在新的治国理政生态中被以国家治理为主导、多元社会组织参与的模式所取代。现有的行政主体范畴如法律法规授权的其他组织等模糊界定已然不能满足和包容当下社会复杂多元的公共事务。公共产品、公共秩序、公共利益、公共服务等非国家一元主导的公共事业需要相应的公共行政组织参与分配和调适。无疑,行政主体的范围必然要拓展,行政责任追究的范围也因此而扩大。行政主体内涵的开放性也导致其外延的多元性,如行政机关、行政组织、公法人、行政机构等多元组织形态。

第二,行政主体在行政救济程序中“资格”界定难,导致行政相对方诉权受抑。在行政救济的程序中,传统的责任追究模式是从法律依据、主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法等要件上进行考量,其中的行政主体要件必须是作出行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。现实的诉求环境中,很多不满足主体要件的其他社会组织如行业组织等被排除在行政诉讼的被告序列之外,行使社会公权力却并不承担相应的法律责任,理应被纳入行政诉讼被告席的诸多组织因非行政主体的身份而“规避”了法律责任的承担,权责并不统一。行政相对方的权利特别是参与行政救济的程序性权利也因作出具体行政行为的组织在“资格条件”的不成就而丧失,程序性权利的丧失也间接剥夺了实体权利实现的可能。就普通公民而言,提起诉讼必须满足的一个立案条件是有明确的被告,但对于不具备系统专业知识的多数公民而言,很难界定影响自身权益的社会组织是否经过法律授权、是否具备行政主体的属性。最高人民法院洞察这一权力与权利的逻辑漏洞,2018 年2月出台《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了村(居)委会、律师协会、会计师协会等可以作为行政诉讼的被告,司法解释的拾遗补缺依然无法完全弥合行政主体与行政责任的逻辑对应。

第三,将归口党务部门领导的工作机构纳入行政主体范畴的现实挑战。按照现有的行政主体理论,党的机构行使执政权,通过路线、方针、政策等上升为法律以对全社会进行领导,党的领导是国家机构改革必须坚持的政治原则。党和国家机构改革后,实现了党政部门的归口管理与合署办公,即党的机构行使执政权与行政权双重功能。如果该行政行为对行政相对方权利义务产生实质性影响,归口党务部门的工作机构是否可以纳入行政复议、行政诉讼甚至国家赔偿的救济渠道?如果持肯定的态度,那么行政主体理论将被重新定义和作扩充性解释。如何界定党的机构作出的行为是否系行政行为、是否属于履行行政职能的范畴也值得研究。可以预期的是,党的机构作出的执政行为、抽象行为、内部行为产生的后果均会排除在行政复议和行政诉讼等行政救济渠道之外,而其他对相对人权利义务产生实际影响的行政职权行为则应当纳入行政救济程序。关于在行政救济过程中各级党的机构特别是中央层面的党的部门如何界定复议主体、如何确定诉求问题上的管辖权等确实需要进一步探索。在我国机构改革的原理和精神中,无论是政府机关还是党的机构,只要履行行政公权力,行使行政职能,如果确属业已产生权利义务影响的具体行政行为而非抽象行为、执政行为、内部行为等,则应根据公权行使的职能属性确定问责而非根据主体的身份属性来甄别。

第四,行政主体理论应当回应应诉主体与归责主体逻辑间隙的诘问。在行政救济程序中,即便明确了行政诉讼的被告或行政复议的主体,即通过行政职能的行使追溯了应承担法律责任的行政主体。但在行政法关系中,行政主体参与诉讼与承担责任并不具有法律或哲学意义上的因果关联。参与诉讼的行政主体与承担责任的主体实际上是分离的,即便是行政主体如行政机关或法律授权的组织败诉,自身也不担责,因为行政机关是代表国家履行行政职能。若涉及国家赔偿,也由国家这一特殊主体来承担,行政主体行使权力产生的违法行为与应然承担的法律责任在诉讼程序中出现逻辑错位。根据行政法的基本原理,行政机关以自己的名义依法行使权力,同时也要承担相应法律责任。问题的关键是,我国的行政主体理论肯定了行政机关的被告身份,按程序参与到庭审活动中,但被告并不一定担责,行政被告的主体与行政责任的主体无法竞合。

(二)现实诘问

传统的行政主体理论不能回应多元社会组织行使公共权力导致的权利救济困局,主要原因前文已有论述,归结为两点:一是行政主体的界定难,二是行政程序的进入难,两者具有逻辑递进关联。伴随我国社会公共组织发展的日益成熟,服务社会的能力逐渐增强,学界关于行政分权、公共分权的观点值得关注。党和国家机构改革的现实实践将对现行行政主体理论进行重新认识和解读。从原因透视,与西方行政主体理论无涉,这是社会发展和全球化必然带来的新课题。既然传统的行政主体理论解构成为必然,如何重释符合新时代机构改革特征的行政主体理论值得探究,也给当下的行政法治提出了新的课题。

第一,行政主体理论的重释需要相应的行政立法和修法。我国目前的组织法和机构编制法不能满足行政主体理论在社会诉求关系中的逻辑解释,也与我国现代化的治理能力特别是法治治理能力不相符。社会秩序的维护、公共利益的调整、行政相对人合法权利的保障等都需要行政主体的参与和调控,这些程序都离不开法律的约束和规范。行政行为法、行政程序法应结合社会公共行政主体参与履行公共职能的现实需求有所作为,行政组织配套法律法规体系必须及早进行战略性规划、具体性设计,立法修法不能再滞后。尽管牵一发而动全身,既涉及到国家行政机关也关涉地方各级行政部门,甚至各级党的机构,范围广,需要中央和地方的统一联动,协调难度大,但已然是不可回避的改革潮流。

第二,行政主体范围的扩大必然追加新的程序救济成本。无论是行政复议、行政诉讼或可能导致的国家赔偿,现有的行政(国家行政、公共行政)系统、司法系统将改变原有的编制格局,今后大量的公共行政诉讼与有限的司法资源之间必然面临更多的协调困难。此外,国家机构改革打破了原有的体制机构和权力格局,无论是社会组织被赋予行使公共职能的部分权力还是党的机构行使的行政权力,尽管主体属性不同,但有一点具有共性,即抹去主体身份,二元行政主体行使的公权力都可能对相对人产生权利义务的影响,可能导致侵权。与权力伴生的是相应的责任担负,基本的进路是,行政权力与行政责任具有必然的逻辑关系,只过问动态的权力行使而抹去静态的行政机关界定的纠结。因此,行政诉讼被告与行政机关同样不具有程序上的必然逻辑关系,行政权力的行使系行政责任承担的充分必要条件。

第三,新的行政主体增加意味着其被纳入权利救济的渠道,特别是对于履行社会公共职能的非营利性组织而言,服务社会的同时不排除侵犯相对人的权利,将其纳入行政诉讼的主体地位从起因上是规范公共行政权力的履行,保护公民、组织的合法权益。但如果该公共行政组织作出某项对相对人有权利义务影响的行政行为是由于其他行政机关的错误或违法行为导致,则行政机关的行为便既侵犯了行政相对人,也间接侵犯了行政相对人的“行政相对人”。那么,行使社会公共行政的组织是与自身行政行为产生直接影响的相对人以被告身份进入同一诉讼程序还是以原告的身份进入另一程序?按照西方国家行政主体理论,有的公法人独立享有行使公共权力的能力和资格,国家行政机关一般不干预。我国目前尚难具备公共行政组织与国家机关完全分离的条件。

第四,党政机构的合并与合署办公,对于做出行政职权行为的党务部门纳入复议主体或诉讼程序时,会带来问责与追责的疑虑。有专家指出,党政合署体制下党的工作机关的行政权其实是从行政机关演绎来的,党的工作机关行使的行政权依然保持着国家行政权的特性和本质。因此,应利用现有的行政复议、行政诉讼制度,将行使行政职能的党的工作机关纳入行政复议被申请人以及行政诉讼被告的主体范围,将履行行政职能的党的工作机关的行政职权行为纳入行政及司法救济渠道,以加强对党的工作机关行使行政权的监督。


四、模式选择:行政主体理论的域外经验与国内学说


(一)域外经验

德国行政法研究的行政主体范围较为宽泛。除了国家这一特殊主体外,还有来自于社会的其他公共组织。而这些公共组织的组织建构、公共服务范畴、履行社会公共职能存在诸多差异,这要根据公共组织的性质而识别。在德国,诸如其他发挥社会公共管理的公共社团组织、公法设施甚至一定的私法组织形式也被纳入行政主体的概念系统。德国行政主体理论之所以被学界深入研究,就是其可以借鉴的划分行政主体的逻辑依据在于组织体在国家、社会管理或服务中的功能,强调行政主体的动态职能,而并不以行政主体的公法人、私法人属性来界定。当然,行政主体的制度体系源于德国相应的行政组织法保障,也与其宪政体制与法律体系存在内在联系。

法国的行政主体格局与德国不同,从主体的划分上,法国将行政主体划分为国家、地方公共团体和公务法人三种类型,与德国的行政主体范畴相似,但内涵不尽相同。有专家认为:法国创立公法人概念是为了统一公务员的行为、承担公务员的形成产生的权利和义务,其行使行政活动具有统一性和连续性的法律技术,是行政组织法的法律理论基础。从概念的内涵层面理解,公法人最终通过公务员群体来执行行政职能,由此产生相应的法律赋权及理应承担的法律后果。显然,法国的行政主体理论在权力资源配置上是国家行政与地方社会组织分权的结果,设立地方团体和公务法人的目的也在于此。分权并未削弱法国对国家行政和社会公共事务的管理能力,反而通过整合社会资源提升了社会治理的能力。

英国属于普通法系国家,由于在公私法上没有较为明显的区分,无论是行政主体还是社会组织、公民之间的诉求问题原则上受同一法律支配,即没有独立的行政法院系统来解决关涉行政诉求的救济程序。因此,英国行政法学者没有像大陆法系国家行政学者一样提出并研究行政主体,但并不能否定英国行政法学中同样也存在实质的行政主体。以行政复议为例,英国没有设置专门的行政法院或行政法庭,也无直接向本级地方政府申请复议的救济途径,但可以通过部长救济和裁判所救济维护自己的权利。

日本的行政权属于内阁,内阁之下又可以分为若干行政机关,根据不同行政职能的需要执行相应的具体行政事务。在日本传统的行政法学中,所谓行政主体即为法人,因此它仅仅是行政法律关系中的一个法律主体的技术性称谓,而且还具有优越于行政客体的主体意思的含义。现代日本行政学者的观点是,行政主体是行政权的归属者,从类型划分上,有国家、地方团体和其他行政主体,如公共组合、特殊法人、独立行政法人等。

(二)国内学说

行政主体理论在我国早有学者进行较为深入的研究,专家学者大多立足于传统行政主体理论的缺陷、逻辑错误等不同的视角进行论证。提出了在公共行政主体多元、公众参与机制多样的新时代中,现有的行政主体理论已经不能适应现代行政法治的需求,无论是理论层面还是现实的行政救济都与国家现代化的治理能力和治理体系不相符。改革现有行政主体理论、创新并发展符合当前机构改革内涵的新型行政主体理论于国有利,于民有益。对现有的行政主体理论我们可以从以下三个方面进行解读:

第一,现有的行政主体概念作为行政管理的概念与行政法治的内在精神不相符,将行政主体与行政客体作区分可能会引起误解,公民在行政管理中并非处于行政客体的被动地位,而应确立其主体地位,因为行政相对人与行政主体在法律地位上平等,不存在主客之分。“行政管理的客体与行政法关系的客体不是一回事,行政管理的客体可以是物,也可以是组织和人,而组织和人在行政法关系中都是主体,只有组织和人的行为和物才是行政法关系的客体。”

第二,行政主体责任定位错误,因为行政管理的行政机关和法律法规授权的组织并不实际担责,实施侵权的行政机关只是行政赔偿的义务机关而非赔偿主体。有专家认为:“我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告,但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。同样,行政主体理论与依法行政也没有必然的逻辑联系。”笔者认为,行政诉讼的被告主体与责任主体分离既偏离了诉求的内涵和目的,同时也弱化了实体与程序的紧密联系。

第三,行政主体的资格条件过低。有学者从行政主体与行政诉讼的关系分析指出:“行政主体必然是行政诉讼的被告,但行政诉讼的被告并不必然是行政主体。在逻辑上,行政主体是行政诉讼被告的充分条件,但并不是充分必要条件。”另有专家认为:“行政主体理论的价值精髓并不在于确定或者限制哪些主体可以成为行政诉讼的被告,而是在于确定哪些主体实际上享有并实施行政权力或者公共事务管理权力,以便对其进行约束、控制。行政主体理论应当围绕这一核心予以理解和构建。”有学者对传统的行政主体理论范式进行剖析并指出如何解决其中的逻辑悖论,提出了重构行政主体范式的前瞻设想。也有学者强调行政主体不仅包括传统的行政机关和法律法规授权的组织,还包括作为社会公共行政主体的非政府公共组织。还有学者从公法人理论与公法机构的组织法问题分析认为,当前理论没有将行政职能的广泛性、行政作用的多样性体现在行政主体的定义与范围上,这不仅仅是一个逻辑断裂,而且也导致了行政组织法研究中的重大遗漏。当然,学界在以上观点的论述中还有很多,在此不赘述。

(三)西方国家行政主体理论对我国的启示

笔者在上文列举的法国、德国、英国、日本等几个具有代表性的国家,在行政主体的理论研究及行政实践中,公共行政权与国家行政权既有职能互补的一面,也呈现宏观调控与微观治理不同的差序格局。

第一,从行政权力结构上,国家行政一体化的集权模式逐渐被多元社会主体参与行政权的分权模式所消解,无论是国家公权力主体还是社会公权力组织,应在法律的调整范畴内进行权力的配置,西方几个国家通过多元社会组织参与公共行政,并履行公共事务所需的行政职能。尽管国家机构改革强调政府职能的转变,要求政府处理好多元社会组织的关系,其实就是国家行政权与社会公共行政权控分的弦外之音。目前看来,国家行政权占主导、社会多元组织参与公共行政是我国行政主体行使行政权能的基本格局。

第二,西方几个国家的行政主体理论有相应的法律体系作为依托,在对各类行政主体行使行政权力时有匹配的组织法依据。有学者在比照日本行政主体理论时就提出,日本行政学界和实务部门都重视根据行政组织法定原则来建构行政组织体系,即将行使行政权的组织的形式要素与实体要素、职能要素与法律要素结合起来。这样,通过国家立法的层面来规制行政机关及其公务员的履职行为。反观我国,至今没有出台学界呼唤、社会需求的行政组织法,而其他相关法律实用性不强,已不能适应当前的行政法治生态。因此,在国家机构改革的背景下,整个行政组织系统必须要有较为完善的配套法律予以支撑。

第三,公法人与行政主体不是等同语义。法人分为公法人与私法人,而公法人、私法人不过是公法、私法在法律关系的主体形式上的表现……当然这并不排除公法人有时进行纯民事性质的非公益活动而适用私法的情形,也并不排除私法人有时进行的非民事性质的公益活动而适用公法的情形。“行政法人制度标注了衡量公法组织分权深浅程度的尺度,成为控制分权进程的建构性机制”,这既可以提高行政服务效能,又旨在防止公法人因脱离公权力而遁入私法,异化为私法人。有学者批判公法人的外延小于行政主体,因为行政主体的前提必须有一个主体的存在,这个主体既可以是法人,也可以是不具备法人形态的组织,两者并非等同概念,其实也否定了将公法人作为行政主体在我国行政法域中的等同运用。

第四,无论是德国、法国还是英国、日本,具有公法人属性的社会组织行使行政权具有相对独立性,国家行政机关主要行使监督权,即对多元的社会公共行政主体行使行政职能不作干预和介入,国家行政权与社会公共行政权在权力结构上有协调但主要呈分离态势,公共行政主体对公共事务的管理具有独立的行政权力,放权于社会公共组织。我国尽管仍以国家行政权管理为主导,但对社会公共组织的权力赋予有待加强,在社会诉求多样和公共事务日趋多元的新时代,国家行政权不能独自解决所有的社会公共问题,在今后的社会发展中,公共主体承载的行政权力和对社会事务的参与管理甚至更加凸显。

第五,以法国、日本为例的行政诉讼主体与行政诉讼被告的关系、行政主体与行政机关的关系、行政机关的法律人格问题及行政主体的法律责任承担等方面都值得我国行政法学界思考。从行政组织法的立法层面,也可以在行政法治的基本原则下结合我国国家机构改革的精神将以上问题融入行政主体理论的探讨,对于完善我国的行政组织法体系以及对行政法学科的研究都大有裨益。


五、理论创新:现代行政主体理论对新时代机构改革实践的回应


笔者对于行政主体的认识从20世纪80年代研习行政法时就一直秉持动态的、抽象的、开放的观点,强调行使行政职权的实质要素,认为行政主体是“基于行政职权而产生的具有某种特殊地位的行政法关系恒一方当事人”。

(一)行政主体是抽象的概念范畴

行政主体概念的界定,应当基于行使行政职权这一中心观念进行抽象,可以从以下几个要件进行概括:主体上,除了行使国家职权的行政机关、法律法规授权的组织外,还包括既不行使国家职权也无法律法规授权的其他行使社会公权的多元社会组织,这样,行政主体范围得到扩充解释;内容上,行政主体行使的是国家公权和社会公权,与社会其他组织的私权区别,公共利益是权力履行的逻辑起点和终点;行政职能和行政职责上,权责应统一,按照机构改革后的职能要素对口履职,不越权,不怠职;法律责任承担上,规避传统的以形式行政主体作出行政行为为依据,转向以行政职能履行并对行政相对人产生权利义务影响的主体行为为依归,无论是行政机关还是非行政机关。“为回应社会变迁与公共行政的发展,以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题 ,必须赋予行政主体新的内涵,发展行政主体理论。”

行政主体的概念与行政法中的其他相关概念构成一个逻辑严密的概念体系。行政主体是一个范围较广的概念,在我国也并非一个严格意义上的法律概念,由国外引入适用并没有对行政主体理论带来实质性的影响,反而扰乱了与行政机关、行政诉讼被告、公务员等的关系界定。基于对西方国家关于行政主体的界定,一些学者也认为应仿效公法人、公务组织、公务员等制度来建构我国的行政主体理论。如关于公法人理论,无论是法国还是英国的公法人,是相对私法人而言的,从而有别于正式作出决策的科层式行政机关。显然,我国与其他各国存在这样的行使公共行政的主体,如果在立法条件成就的情况下引入并修正公法人制度,我国的行政主体理论将彻底破除传统的概念羁绊,将行使公权力的各类主体纳入行政主体的范畴。

“值得注意的是,对职权行政主体来说,获得行政主体资格,并不意味着当然具有了行使所有行政职权的能力,行使行政职权,需要有行政主体资格的前提,但是,具体行使哪一项行政职权,还需要有法律、法规的明确规定。”

(二)行政主体是动态的主体范畴

国家机构改革的重点在于政府职能的转变,通过对党政部门的有机合并重塑权力格局,进一步规范权力与职能、权力与职责的对称关系。哪些权力由哪个机构行使,如何行使,权责怎样界定有了更为明确的程序和思路。无论是行政机关的行政行为、党的机构对相对人产生权利义务影响的行政行为甚至其他社会组织行使的公权力行为即社会公共行政行为都应纳入行政法律关系中进行管控,这是国家机构改革的基本精神,也是本文研究行政主体理论的出发点。然而,我国对行政主体的界定大多停留在传统的静态文本表述。在西方国家,其他行使社会公共事务的如公共机构、社团法人、财团法人或有的统称为公法人、公务法人的诸多社会公务行政主体已被动态地纳入了行政主体的范畴。

需要说明的是,在我国,不宜将公务员界定为行政主体,公务员与行政主体的关系在多元公共组织产生后,其基本关系是,公务员与行政机关基于行政职务委托而存在,公务员作出的职务行为由行政机关承担,而行政主体承担的法律责任却并非都由其公务员所为。西方一些国家将一些具有私法属性的组织和公务员的行为作为行政主体的范畴进行界定值得商榷。

(三)行政主体是融合的概念范畴

尽管学界对目前我国的行政主体理论提出了诸多批评意见和建构路径,从学理或学术上进行论证。在国家机构改革的层面,党政归口管理与合署办公增加了党务部门行使行政权力的频率,尽管党政机构整体上是分别设立的,但有部分职能要素的融合而形成了新型的党政合署办公或者归口党委工作部门管理的新型党政融合体制。这种新型党政融合体制出现了党委工作部门的职能多类型化,职能上就会区分为执政职能、行政职能和内部管理职能,行为属性上就会区分为执政行为、行政行为和内部行为。党政机构融合体制而行使行政权力,此时产生的行为从性质上应当界定为具有外部性的行政行为而非执政行为。而行使这部分行政职能的外部行政行为的组织机构就应当具备行政主体资格,遵循行政法治原则,适用行政程序规则,提供行政救济途径。从职能履行上,行政机关与党务部门因合署办公而存在权力行使的交集,党的部门可以行使行政职权,如果属于具体行政行为,则应作为行政主体纳入行政救济的程序。对于行政法学而言,党政同责需要构建一套适用于党政领导干部和公务员的统一的问责体系,实现权责一致。此外,其他既无行政机关委托也无法律法规授权的社会组织只有通过立法或修法的确认方能保障行政主体在履行公共行政职能时的合法性,但目前的行政法立法回应乏力,跟进疲软,显然不能适应新时代机构改革的要求。应加快修改《国务院组织法》,完善《国家机构组织法》《全国人民代表大会组织法》《各级地方人民代表大会组织法和各级人民政府组织法》《人民法院组织法和人民检察院组织法》,加快出台《行政机构设置和编制法》《行政组织法》等,使得新时代行政主体理论契合行政法的运行规律和国家机构改革的深层原理,预则立,不预则废。

我国公务员制度实行党政融合的系统,对于党政部门作出的行政行为也应当进行区分,其作出的行政行为也应纳入行政救济的程序,并注意行政主体组织形式的分立与统合。例如,党和国家机构改革决定将原国务院系统的国家公务员局并入中共中央组织部,成为党的部门,中共中央组织部统一管理公务员工作,正是体现了党管干部的原则,是落实《公务员法》的要求。同时,在法定主体资格上,中央组织部对外仍保留国家公务员局牌子,但不再保留政府系统单设的国家公务员局。调整后,中央组织部在公务员管理方面的主要职责是: 统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。这种实质上的合并,使原来的行政机关脱离行政系统,成为党的工作部门,从行政主体资格说,对外保留国家公务员局牌子,在形式意义上仍具有行政机关的属性,受《公务员法》的调整,是行政法律关系的主体,也可以成为行政法律责任的承担者,这是中国共产党依法执政的新尝试。中央组织部在公务员管理方面尽管是由党的部门在管理,也同样要适用《公务员法》和公务员管理的法律法规。党政合并设立的机构设置,对当代行政法的影响是不同于合署办公,党的机构同时又是行政机构,实质上是党的机构在行使权力。

(四)行政主体是开放性的概念范畴

如果从范围上确认了行政主体的三个维度,即行政机关、法律法规授权组织、既非行政机关又无法律法规授权的其他社会组织,那么如何对以上行政主体进行细分?依据何在?无论从行政行为法还是行政组织法的角度都有必要进行界定。性质上,行政机关属于国家机关序列,在职责权限内代表国家履行行政职能,行使行政权,属于国家行政主体;法律法规授权的组织本不属于行政机关序列,但根据法律法规授权行使行政行为,对行政相对方产生具体的权利义务的影响,属于适格的行政主体。当然,如果社会主体行使的不属于法律法规和行政机关授权的行政职能的社会主体自身的社会职能的情形,则属于其他类型的社会自治体。“从组织形态上,法律法规授权的组织既包括行政机关的内部机构,也包括企事业单位、社会团体等,这有别于非政府公共组织,后者的行为依据是章程或者规约。”但伴随非政府公共组织具有行使社会公权力的特点,对其他公民或组织可能产生的权利义务影响,因此,将其纳入行政主体的范畴也值得关注。因为非政府公共组织既可能成为行政相对方,也可能成为行政主体。在救济程序中,非政府组织作为行政主体时,其成员对其行为不服时可以申诉、复议或者诉讼;“当非政府组织不服行政机关行政行为时,同理以行政相对人的身份主张权利救济。”从历次国家机构改革的路径和效果上不难窥探,政府对社会越来越多元化的公共事务负担有限,社会公共组织在参与社会资源分配、信息服务提供、技术平台构建、公民诉求保障等方面的路径逐渐拓宽,助力国家法治建设的能力也在日益提升。国家将部分权能下放,转由社会组织履行公共行政职能,既能提高行政效率,减轻政府行政负担,也助于对社会秩序进行更便捷高效的调控。而社会能承载多大的权力回归,国家行政权与社会公共行政权如何能实现动态的平衡调整需要多方的制度保障和技术跟进。

根据本文的理论分析不难看出,行政主体理论与机构改革从哲学维度上是理论与实践的关系。机构改革的目的是切实转变政府职能,保障人民权利。在政府转变职能过程中,行政机关和其他社会组织是机构改革方案的推动者和执行者,即行政主体理论贯穿于机构改革的具体社会实践中,对机构改革的推进和深化具有理论指导意义。本文通过对传统行政主体理论存在的逻辑矛盾分析并指出其存在的理论缺憾,通过对西方行政主体理论的比较以及我国学界的主流观点,进而从行政主体的概念维度、组织形态、逻辑结构等方面丰富了行政主体的研究视角,特别是对基于行使行政职权的主体与行为的行政属性进行的甄别与划分,突破了传统行政主体理论的局限性,拓宽了行政主体理论的研究视野。

通过行政主体理论的阐发,丰富行政主体的概念内涵、拓宽行政救济的路径、完善行政主体理论体系,切实保障行政相对人的合法权利,将我国的行政主体理论纳入依法治国、依法行政的新时代语境,即现代的行政主体理论既要紧扣机构改革的要求,更应符合依法治国的精神,契合党和国家机构改革和国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。


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