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代海军:突发事件的治理逻辑及法治路径——以新冠肺炎疫情防控为视角

| 时间: 2021-03-23 09:49:35 | 文章来源: 《行政法学研究》2021年第2期

突发事件的治理逻辑及法治路径——以新冠肺炎疫情防控为视角


代海军

(应急管理部信息研究院副研究员)

【摘 要】新冠肺炎疫情应对折射出国家的强制干预权与免于国家强制干预的自由权之间的紧张状态,从一个侧面反映出国家治理的理性与现行公共安全治理能力不足之间的矛盾。我国现行应急管理体系以突发事件应对为导向,资源分散且偏重于末梢管理,“碎片化”现象严重,公民、社会有效参与欠缺。破解这一困局,需要将传统的应急管理升级为公共安全治理,完善党、政、军的协调机制和应急指挥平台,进一步理顺府际关系、社会协同参与的政社关系,推进应急管理机制创新与流程链再造。在全面推进依法治国的语境下,建立和完善公共安全治理体系,走法治化道路是必然选择。《突发事件应对法》存在诸多矛盾和问题,应当将其全面修改为应急管理法,以此协调和统领各应急管理单行法,同时制定一部严格意义上的紧急状态法,以解决我国紧急状态立法缺位的问题。

【关键词】突发事件;新冠肺炎;公共安全;社会治理;法治


引言

2020年,新型冠状病毒肺炎(COVID-19,简称“新冠肺炎”)疫情在全球大暴发。据世界卫生组织(WHO)公布的数据,截至2020年10月18日8时,全球有235个国家(地区)累计报告新冠肺炎确诊病例39596858例,死亡1107374例。包括中国在内的世界各国正面临严峻挑战。疫情防控是对一个国家公共卫生应急能力的全面检视,我国疫情应对已由超常规防控向常态化防控转变,但疫情防控过程中暴露出的问题和短板,值得我们对当前公共安全治理进行深刻反思。在疫情防控过程中,国家的强制干预权与免于国家强制干预的自由权始终处于紧张状态,一些地区和单位反应迟缓、防控措施失当、信息不透明,以及由此衍生的应急措施情绪化和非理性,个别地方甚至出现防疫物资“截胡”等荒唐现象,从一个侧面反映出国家治理的理性与现行公共安全治理能力不足之间的矛盾。疫情防控折射出的紧张关系以及所暴露出的治理短板,背后深层次的原因是制度供给不足。补齐上述制度短板,需要树立系统化的思维,从国家治理体系和治理能力现代化的全局去审视现行应急管理体系,提出符合我国国情并体现应急管理规律特点的公共安全治理模式和法治路径。

一、突发事件应对法律体系不健全

经过多年的发展,我国已初步建立突发事件应对法律体系。在这一体系中,既有《突发事件应对法》这样的综合法,也包括像《安全生产法》《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《传染病防治法》等这样的单行法。但现行法律体系内部不协调,系统性、兼容性较差,且存在严重的立法缺位问题。新冠肺炎疫情防控期间,一些地方和部门应对不及时,防控措施失当,与我国现行突发事件应对法律体系存在缺陷有密切关系。

(一)突发事件应对法律体系协调性较差

《突发事件应对法》立法时,我国正处于单灾种分散应急向多灾种综合应对转变的历史时期。在该法制定之前,我国已经颁布了《安全生产法》《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《传染病防治法》等一系列调整单灾种的突发事件应对单行法,但缺少一部跨灾种的综合性立法,2003年“非典”疫情的爆发,使得综合性立法工作提上重要日程。由单灾种“一事一法”向跨灾种的综合性立法转变,首先面临的难题就是如何在尊重单灾种“个性”的基础上以实现“跨界”应急的问题。以自然灾害和事故灾难为例,自然灾害发生成因与灾情大小,主要取决于一定的自然环境(气候、地形、水文、地质构造等),同时也受人类活动及当地社会经济发展现状影响,是自然环境中的灾害力源与人类社会相互作用的结果。事故灾难包括生产安全事故和环境污染事故。就生产安全事故而言,大多由人的不安全行为、物的不安全状态或者管理上的缺陷所引发,由于灾害发生机理不同,决定了各灾种立法在制度设计方面有不同侧重。如在生产安全事故灾难预防和管理各个环节中,各类生产经营单位承担着主体责任,政府仅扮演监督检查生产经营单位依法开展生产经营活动的角色。相比之下,在自然灾害应对工作中,政府居于绝对的主导地位,发挥组织领导、统筹协调、提供保障等主力军的作用。此外,虽然各灾种都强调全过程管理,但重点亦有所不同,事故灾害管理更重视日常的隐患排查治理、重大危险源监控等,且更加侧重于通过严格事前安全准入和事中的行政执法等手段,以实现事故预防的目的。鉴于人类目前的认知水平和技术手段,有些自然灾害还无法做到有效预防,虽然我们倡导常态减灾和非常态救灾相结合,但其实更加侧重事中和事后阶段的统一指挥、信息共享和协调联动。

综上,由于每一类突发事件特点和立法各异,作为综合法的《突发事件应对法》,是在提取自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类突发事件应对制度最大公约数的基础上形成,由于调整范围过宽过大,以“综合法”身份出现的《突发事件应对法》没有能力做到统筹兼顾,导致这部法律规定过于原则、操作性不强、实践中适用率较低,这与其立法伊始即定位不清、没能厘清与“左邻右舍”之间的界限有很大关系,使其徒有“综合法”之名,却无法发挥统领其他单行法的“龙头法”作用。

(二)综合法与单行法之间存在立法冲突

综合法与单行立法之间关于体制和机制的规定不完全相同,不同立法之间存在一定冲突,造成突发事件预警和应对过程中,地方政府对应当适用哪一部法律,存在认识分歧,有的地方觉得无所适从。

第一,突发事件应对体制规定冲突。我国突发事件应对单行法所规定的“以条为主”的工作体制,与综合法所规定的“以块为主”的突发事件应对体制,存在明显冲突。如《传染病防治法》第6条所规定的“县级以上人民政府卫生行政部门”负责传染病防治及监管体制,与《突发事件应对法》第7条确立的“县级人民政府”对突发事件的应对工作负责不同。在各自体制下统领的具体制度,则又存在进一步差异。如对于突发事件预警,《突发事件应对法》规定县级政府就可以发布突发事件预警信息,而依据《传染病防治法》,国务院卫生行政部门和省级政府才有权发布传染病预警信息。

第二,分类分级相互不协调。我国《传染病防治法》按照甲、乙、丙三类传染病,分别规定了预防和控制措施,例如新冠肺炎采取了甲类防控措施,与《突发事件应对法》确立的突发事件特别重大、重大、较大和一般四级应急机制不协调。两者之间无论在分级标准、应对措施,还是适用范围、措辞表达等方面,均存在一定差异。

第三,监督检查和行政执法不同。我国《突发事件应对法》规定主要由所在地履行统一领导职责的人民政府决定实施,这与单行法规定的主要由所在地人民政府有关部门决定实施不同。如对于未按规定采取预防、控制措施的行为,我国《突发事件应对法》第64条规定必须“导致发生严重突发事件”,才可以进行处罚,而依据《传染病防治法》则可直接进行处罚,且两者规定的处罚幅度亦不一致。《传染病防治法》制定在前,《突发事件应对法》在后,属于新的一般规定与旧的特别规定的冲突问题,按照《立法法》的规定,需要提请全国人大常委会进行裁决。

(三)基础性法律存在结构性缺失

随着新冠肺炎疫情防控措施的升级,美国、西班牙、意大利、捷克等多个国家相继宣布进入紧急状态。我国《宪法》规定了紧急状态制度,并实行突发事件与紧急状态分级应对处理模式,即一般突发事件,由《突发事件应对法》调整处理,在发生特别重大突发事件、对社会秩序造成严重冲击的情况下,由全国人大常委会或者国务院依照《宪法》和其他有关法律规定的权限和程序决定。由于我国尚未制定紧急状态法,紧急状态的宣布条件、决定程序以及采取的相应措施等均不明确,我国一直没有宣布进入紧急状态,紧急权的立法空白与当前紧急状态下对法律的迫切需求之间形成矛盾。一方面,新冠肺炎疫情是新中国建立后最严重的一次传染病疫情,从中央到地方,将此次疫情防控定位为“人民战争”“总体战”“阻击战”,并上升到“总体国家安全观”的高度,可见无论是疫情严重程度,还是对社会的冲击和影响,已经达到了需要上升为紧急状态的条件。另一方面,疫情防控过程中,各地实际采取的“封城”、社区村庄封闭式管理、强制隔离观察等“硬核”防控措施,已超过《突发事件应对法》《传染病防治法》等规定的权限范围。此外,一些地方应急响应宣告的级别虽为同一等级,但所依据的法律、采取的具体防控措施却差别巨大。

由于行政权天然具有扩张的本性,对政府权力的法律控制成为现代国家法治建设的一项重要任务。在常态社会模式下,行政权的扩张与权利自由在不断演变的社会现实中达成了一定程度的平衡。当国家安全、社会秩序面临紧急危机,非正常宪政体制所能处置、解决或应付时,为了长远和更高的人们的整体利益,必须限制个人自由权,以度过危机。可见,紧急危机情势下,必然带有公权力扩张与私人权利限缩的双重属性,国家的强制干预权与免于国家强制干预的自由权始终处于一种紧张关系中,形成了当下应急管理的一对基本矛盾。疫情防控权力与公民权利的紧张关系,与我国未宣布进入紧急状态,公民对紧急权实施范围、开始和结束时间、国家采取的措施以及个人权利的限制认识不清有密切关系。

(四)应急指挥机制亟待立法理顺

突发事件的综合性、多部门协同性等特征,决定了应对突发事件,需要一个统一、权威、有力的应对机制。现实情况是,我国《突发事件应对法》规定的四大类突发事件的应急职能,分散在应急管理、卫生健康、公安等部门,条块分割

各管一摊的现状与中央关于“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”的总体要求存在不小差距。

第一,集中统一的指挥机制尚未形成。从中央层面来看,2018年机构改革组建的应急管理部,整合了国务院应急办等9个部门和国家减灾委员会等4个指挥部的职责,并“承担国家应对特别重大灾害指挥部工作”,但应急管理“统”与“分”的关系一直未完全理顺。概而言之,按照部门“三定”,应急管理部仅负责自然灾害和生产安全事故灾难的应急,在新冠肺炎疫情防控中,应急管理部并未发挥“运转枢纽”的作用。此外,应急管理“防”和“救”被分割在不同部门,应急管理部仅负责地质灾害、洪涝灾害和森林火灾等救援工作,日常防范的职责仍然由自然资源部、水利部和国家林业和草原局承担,这与《突发事件应对法》所体现的全链条统一管理的立法理念存在一定抵牾。从地方层面来看,虽然新冠肺炎疫情暴发之前,北京、湖北、贵州等多地已经建立重大突发事件常设性的应急指挥机制,并由党政“一把手”担任指挥长,如由市长挂帅的北京市应急委,其主要职责之一就是组织指挥处置特别重大、重大突发事件。但疫情发生后,北京又紧急成立新冠肺炎疫情防控工作领导小组,实际发挥突发事件指挥机制的功能。临时应急的状况从2003年“非典”至今尚未得到有效的改善。

第二,府际关系有待进一步理顺。府际关系不仅包括中央政府与地方政府之间、上下级地方政府之间的纵向关系网络,而且包括互不隶属的地方政府之间的横向关系网络,以及政府内部不同权力机关间的分工关系网络。突发事件状态下,府际间的矛盾冲突比较突出。从纵向维度看,我国是单一制国家,重大问题由中央决策、地方执行。由于决策和执行机制之间存在信息不对称、应急响应主体不明确等矛盾,在科层制组织规则的影响下,地方政府容易陷入盲目服从中央指示的官僚惯性之中,缺乏地方治理的积极性和主动性。这与《突发事件应对法》所规定地方政府在突发事件应对方面更加主动并承担更多的义务的分级负责、属地管理为主的工作机制,存在矛盾。新冠肺炎疫情早期,武汉市决策者似乎一直处于等的状态,等疾控部门定性,等上级政府指示,在等待中错失良机。从横向维度看,在统一的应急指挥机制下,应急管理职能由多部门分担,是现代应急管理的常态做法。但现行条块结合的体制,决定了应急管理参与部门既要接受上级对口部门业务管理,同时又要服从地方政府的统一领导,由于条块之间缺乏联动,容易出现信息孤岛等问题。特别是涉及跨区域应急,这一问题更加突出。

二、突发事件应对制度供给不足

新冠肺炎疫情防控折射出的紧张关系以及暴露出的治理短板,背后深层次的原因是公共安全治理的需求与突发事件应对制度供给不足之间的矛盾。

(一)应急预案制度作用不彰

在我国传统的“一案三制”体系中,应急预案扮演着与应急法制、体制、机制并驾齐驱的重要角色,但由于制度不完备,实践中应急预案更多地沦为一种“摆设”。具体表现为:《突发事件应对法》规定的总体、专项、部门、地方政府、企事业单位和重大活动等六类应急预案,在《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》仅表述为政府层面的传染病预防、控制预案,其他单位和组织如机场、火车站编制的传染病预防、控制预案,其法律效力如何,是否可以作为行政应急处置的依据,比如进行临时控制、限制人员出入等,时至今日仍尚不明确。同时,我国现行传染病预防、控制预案制度规定太过简单,缺乏预案编制依据、预案演练、预案公布、修订程序、各类预案之间的衔接以及监督实施等具体内容。新冠肺炎疫情防控过程中,预案制度没有发挥应有的功效,与我国长期存在的预案可操作性不强或者“中看不中用”的现状有关,也与预案制度本身不完善密不可分。

(二)信息公开制度无法充分回应社会需求

统一、准确、及时、全面的信息公开制度,是做好应急准备,有效处置突发事件的前提。新冠肺炎疫情爆发时,当地政府发现不及时、信息传递不通畅,前期处置的延迟甚至存在“隐瞒”行为,与我国现行突发事件信息公开制度不健全,缺乏相对应的处罚措施密切相关。我国《突发事件应对法》仅第10条和第53条涉及信息公开,但侧重于事中和事后的信息公开,事前的预警信息不在此列,新冠肺炎疫情防控短板之一恰恰暴露在预决策阶段的信息公开环节。突发事件往往意味着事态发展的高度不确定性,加之受信息搜集、研判等影响,很多情况下政府难以在第一时间准确掌握并公布相关信息,信息公开的及时性和准确性要求,构成了突发事件处置过程中一对难以调和的矛盾。此外,突发事件信息公开不可避免涉及个人隐私问题,如疫情信息公开包括感染人员及其密切接触人员等家庭住址、工作(学习)情况、社交活动、行程轨迹等信息,个人隐私保护和公众知情权之间亦始终存在矛盾。

(三)应急储备制度不完善

应急储备涉及应急物资现货储备、生产能力储备、物资调拨、紧急配送以及监督管理等多个环节,既是突发事件应急准备的重要内容,也是有效处置突发事件的重要保障。我国《突出事件应对法》第32条仅原则规定了应急物资的现货储备和生产能力储备,物资调拨、紧急配送的具体程序以及监督检查等环节的制度存在缺失。在新冠肺炎疫情防控过程中,一些地方政府和部门应急物资单一、储备不足、调拨不及时等问题再次浮出水面。疫情初期,随着确诊和死亡人数迅速攀升,专业医护人员、N95口罩、防护服等医疗人员和物资短缺的矛盾十分突出,加之疫情发展的不确定性,一些地方还发生了医疗物资甚至生活必需品“挤兑”的现象。此外,《突出事件应对法》虽然赋予组织处置突发事件的人民政府紧急征用、调用应急救援设备、设施、场地等物资的权限,但征用、调用的对象、范围以及具体程序并不明确。疫情防控期间,大理市卫生健康部门对云南顺丰速运有限公司大理分公司承运的发往重庆市的口罩实施“紧急征用”等事件,从一个侧面反映出应急储备制度及其运行的真实状况。

(四)基层应急管理制度不完善

我国应急管理体制偏重于“顶层设计”,应急资源配置呈现出“倒金字塔”的结构:即越往基层,治理任务越重,但人、财、物等资源配置却不增反减,形成了目前公共安全治理的短板。从立法来看,无论是作为综合法的《突发事件应对法》,还是作为单行法的《传染病防治法》等法律,仅规定了县级以上人民政府应急管理职责,对处于应急管理第一线的乡镇、街道授权不足,与其承担的职责任务不匹配。此外,现行法律如《传染病防治法》仅对居委会、村委会组织居民、村民“参与”突发事件应急管理作了原则规定,但新冠肺炎疫情防控期间,一些地方政府不仅安排居委会、村委会甚至让物业管理和保安人员承担值班值守、信息排查、出入登记等日常任务,有的还赋予其强制措施等行政执法权,不仅缺乏法律的明确授权,也与《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》关于基层群众自治组织的身份定位不符。由于缺乏程序规范,各地在实施“严防严控”的同时,客观上也带来基层“执法权”无限放大,加之由居委会大妈、社区保安等临时组成的“执法”队伍,大多没有受过专业训练,法治观念普遍淡漠,极易导致个人合法权益遭受侵犯,由此引发的矛盾和冲突屡见不鲜。

(五)社会参与应急制度存在短板

受计划经济时代全能型政府的影响,我国应急管理长期以来政府“一家独大”,忽视公民、社会团体等作用的发挥,政府更习惯于在管理——被管理的角色安排下实施社会动员、发号施令等。反映在立法上,就是目前的《突发事件应对法》仅有“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”这样倡导性的条款,公民、社会团体等社会力量参与应急管理的法律渠道不畅,有关应急管理的知情权、参与权、监督权、救济权等权利,以及相应的法律义务均不明确。新冠肺炎疫情之初,由于当地政府没有建立公民参与和社会协同机制,无法有效吸收和回应来自社会层面的声音或意见,一度造成不利局面。一个典型的事例是,疫情防控期间,带有“官方”背景的湖北、武汉两级红十字会面对海量捐赠物资,在信息录入、分类仓储、合理分配、及时公示等环节全面“爆仓”,接受者、捐助者与红十字会三方信息不对称,且与疫情防控指挥机制对接不畅,由此带来信任危机。

(六)信息化防控制度缺失

“群防群治”是我国一大制度优势,但随着现代科技手段的广泛运用,以往单纯依靠人海战术的做法,在应急管理信息化条件下显得捉襟见肘。疫情防控过程中,从确诊患者及其密切接触人员数据采集,到社交媒体管理、虚假信息纠正、专业防疫科普和防控教育等都依靠大数据完成,尤其在多地“封城”期间,行业需求由线下转向线上,云买菜、云办公、云上课、云游戏等发展迅猛,大数据在充分支撑联防联控工作的同时,也给网络安全和个人信息保护带来新的挑战。目前,《突发事件应对法》等相关法律缺乏信息化方面的制度规定,在处置突发事件时,存在信息获取碎片化、数据识别认证混乱、个人身份信息泄露等现实挑战。

三、突发事件应对的理念重塑:从应急管理升级为公共安全治理

传统的应急管理模式,以突发事件应对为导向,以政府应急管理部门为主体,以行政管控为主要手段,组织系统协调不畅、应急资源分布不均衡、社会参与度低,应急管理体系“碎片化”现象严重。要破解当前困局,需要将传统的应急管理升级为公共安全治理,以此实现治理体系和治理能力现代化。

(一)从碎片化管理向系统治理转变

传统的应急管理,遵循的是“缺什么、补什么”的思路,这样一种“点”对“点”的策略,短期效应明显,但未充分考虑过去与将来、部分与整体、点与面的关系,导致协调性不强,适应性不足。如调整事故灾害的《安全生产法》,最初目标是要制定一部综合性的劳动安全卫生法,后因机构改革原因,职业安全与职业健康的监管职能分别划归国家经贸委和卫生部,加之一段时间内生产安全事故迅速攀升,遏制事故成为当时最迫切的立法需求,造成《安全生产法》与《职业病防治法》两法分立的局面。伴随着历次机构改革,我国职业健康监管职责,经历了卫生部门、安全生产监管部门再到现在的卫生健康部门的历程,由于监管部门频繁调整,导致政策措施缺乏连贯性,同时带来信息不共享、重复检查、资源浪费等矛盾问题。

1949年以后相当长时间内,我国一直采取单灾种分别应急的模式,这种模式在工业社会应对简单风险是没有问题的。随着后工业时代来临,特别是随着现代社会系统性风险的增多,一类突发事件可能演化为另一类突发事件。如新冠肺炎疫情防控期间,作为集中医学观察点的福建泉州一酒店发生楼体坍塌,事故共造成29人死亡、42人受伤,引发媒体和社会高度关注。这就需要打破以往单灾种封闭管理的思维,从应对简单突发事件到提升处理系统性风险的能力转变。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“社会治理是国家治理的重要方面”这一论断。这就意味着作为社会治理重要内容的应急管理体系建设不是孤立和自发的,必须放到国家治理体系和治理能力的大局中进行整体把握,自觉用国家治理的制度理性和实践逻辑指导应急管理体系建设。

(二)从末端管控向源头治理转变

长期以来,我们将“应急”等同于事后的响应与救援,忽略了源头风险治理的重要意义,如《野生动物保护法》仅惩治猎捕野生动物的行为,未从滥食野生动物这一落后习俗入手进行源头治理,导致治标不治本。我们之前惯常采取的大检查、大督查等措施,基本上属于“运动式治理”,尚未脱离“撞击——反射”模式的局限,江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故,表面上是生产经营单位主体责任落实不力、部门监管职责不清,背后深层次的原因,是落后地区发展经济的迫切需求与高危行业治理能力不匹配的矛盾。事实充分证明,以工业社会的思维应对后工业社会的风险是难以为继的。解决这一问题,不能只通过大检查以及基于个案的责任追究,而应推动传统的侧重于对生产经营单位的安全监管,升级为安全风险的源头预防和化解。这就意味着,整个应急管理的法治建设,需要从“事件”的应对向保障整体公共安全利益的范式转变。

(三)从政府单一应急到社会协同治理转变

我国社会建设起步较晚,且趋于被动,传统的以政府主导的社会管理形态在突发危机面前的弱点暴露无遗:政府官员专业能力不足,外行管理内行可能导致政府行为悖论、政策和制度无法执行等。当前,社会公益组织、自媒体等多元发端的社会力量迅速成长,成为危机社会治理中不可或缺的重要力量。政府与社会力量的协作与互动,也是新时期社会治理的路径和发展范式。危机状态下,对政府统筹协调能力以及政府与社会的对接机制的要求是逐次增高的。突发事件的发生与演进是一个动态过程。在这一过程中,为了控制、减轻和消除突发事件造成的危害,需要政府、个人、社会协同开展应对。

习近平总书记将马克思主义的经典概念创造性地运用于新时代治国理政的实践,提出“社会治理共同体”概念,其核心是共建、共治、共享。现代社会公共风险的特征,决定了需要系统整合各种应急资源,动员国家、社会等各方力量民主协商、协同推进的共同治理。从微观层面看,每一个个体都是社会共同体的一员,在危机爆发面前,任何人都无法独善其身,个人利益的有效维护,取决于共同体其他成员的一致行动甚至是个人权利的让渡。从宏观层面看,伴随着经济全球化、社会信息化发展,城市与城市之间,国家与国家之间的物理界限变得模糊,突发事件的联动趋势愈发明显,处于共同体链条的任何一个环节出现松动,共同体整体都将遭受严重影响,这就需要共同体各方秉持共商共建理念,步调一致采取行动,更意味着我国应急管理制度建设需要与国际规则对接,将人类命运共同体理念融入应急管理法治之中,推动构建联防联控的国际公共卫生全球治理体系。

四、公共安全治理法治化路径

历史表明,凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方,他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象,并倾向于建立法律控制制度。在全面推进依法治国的语境下,建立和完善公共安全治理体系,通过科学立法,走法治化道路是必然选择。

(一)立足系统思维,将《突发事件应对法》全面修改为应急管理法

习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时明确指出:“运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平,系统梳理和修订应急管理相关法律法规,抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规”。目前,全国人大已正式启动了《突发事件应对法》的修改工作,将《突发事件应对法》系统修改为应急管理法,已经成为当前完善我国应急管理法律体系的一项重要任务。

在立法过程中,处理好应急管理基本法与各应急管理单行法的关系,从立法上划清各自的调整界限,是制定应急管理法首先需要解决的重大问题。现行《突发事件应对法》与各类应急管理单行法是一般法与特别法的关系,该法第64条第2款关于“前款规定的行为,其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的,从其规定”,实际上遵从了特别法优于一般法的立法思路。即将制定的应急管理法宜定位为我国应急管理领域的基本法律或基础性法律,其在应急管理法体系中居于“母法”地位。

首先,应急管理法与各应急管理单行法在调整范围上既各有侧重,又相互衔接。应急管理法调整的是应急管理各领域、各方面普遍存在的共性问题、基本问题,包括:应急管理基本原则,应急管理指挥协调机制、工作职责及运行程序,常态减灾与非常态救灾的关系及其转换机制等,党、政、军的协调与联动机制,政府与市场、社会的协同机制,维护国家安全与应急管理国际合作机制,风险管理制度、应急预案制度、应急储备制度、现场处置制度等基础法律制度。应急管理单行法则侧重于解决应急管理中观、微观的法律问题,同时在基本法律确定的制度框架内,对相关内容如预案制度等,结合单行领域实际作出进一步细化,既保持制度的衔接又尽可能避免或减少交叉和不必要的重复。

其次,应急管理法既是基本法,也是协调法。现行《突发事件应对法》未发挥应有作用,源于其调整范围过宽,而每一类突发事件都有具体的单行法来规范,后者无论是发生机理、工作机制,还是归责原则均有所不同,这就需要一个更高层面的法律机制去协调各单行法的关系。此外,在经济全球化加速发展的今天,伴随着更广泛的人类社会活动,风险的扩散性、跨界性及相互渗透性特征愈发明显,立足于应对单一灾害的各应急单行法,采取的是一事一立法的思路,仅关注某一类突发事件应对规定,显然无法调整这种跨界的多灾种风险。因此,应急管理法综合性协调法的定位,显然更符合经济全球化背景下风险时代的规律特征。

再次,应急管理基本法与单行法相互配合,在适用应急管理基本法的同时,并不排斥适用各类应急管理单行法。但是,定位于我国应急管理领域基本法律的应急管理法,其效力应高于各类单行法,否则无法发挥其对各单项应急法律的“龙头”统领作用。当二者发生冲突时,应当优先适用作为基本法的应急管理法。当然,从根本上解决上述冲突,需要从两个层面做出立法协调。一方面,按照应急管理基本法律的立法定位,在修改《突发事件应对法》时,应当删除第64条第2款的规定,同时增加规定“本法规定的行政处罚,由负有应急管理职责的部门按照职责分工决定。”另一方面,鉴于《传染病防治法》《安全生产法》等各应急管理单行法目前亦正进行密集修改,在修法过程中,应在遵从基本法律所确立的基本原则和制度框架前提下,将单行法规定的应急体制、分类分级、监测预警以及行政处罚等各项制度向基本法律全面“看齐”,从源头上避免法律冲突的产生。

(二)弥补法律缺位,研究制定紧急状态法

在系统修订《突发事件应对法》的同时,建议制定一部严格意义上的紧急状态法,以解决我国紧急状态立法缺位的问题。从法律性质上看,紧急状态法属于宪法性法律,突发事件应对法属于行政性法律。对于两者之间的关系,目前世界上有两种不同的立法模式:一种是紧急状态法与突发事件应对法分别立法模式。如美国、俄罗斯、土耳其等。另一种是紧急状态法与突发事件应对法合并立法模式。如日本、澳大利亚等。我国实际上采取的是后一种模式,在“立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求”的思路下,紧急状态立法因适用率低被现行《突发事件应对法》取代,但《突发事件应对法》第69条关于特别重大突发事件上升为紧急状态的条款,为开展紧急状态立法留下制度空间。新冠肺炎疫情期间,我国多地采取的很多防控措施已经达到紧急状态的程度,但一直未宣布进入紧急状态,与我国目前紧急状态宣布门槛较高,特别是缺乏相关程序有很大关系。制定一部严格意义上的紧急状态法,解决对公民宪法权利造成直接威胁、正常的社会秩序被破坏的极端危机问题,成为完善我国应急管理法律体系的急迫任务之一。关于紧急状态法的立法架构,可以借鉴《俄罗斯紧急状态法》等立法经验,包括立法目的和紧急状态的含义、基本原则,进入紧急状态的具体情形,紧急状态的决定和宣布,紧急状态采取的特别措施,紧急状态下的公民义务以及权利保障等内容,对特别严重突发事件引发的紧急状态下政府的行政紧急权力和公民权利作统一规定。

(三)突出重点问题完善相关制度

第一,强化风险管理制度。风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制,贯穿了预防为主的源头治理理念,有助于将应急管理的链条进一步延长至“未然”,应当作为应急管理法律制度建设的逻辑起点,以此搭建应急管理预防体系框架。目前,我国《突发事件应对法》关于风险管理的制度规定太过单薄,加上总则在内的条款仅有两条,且位于第二章所规定的应急预案制度之后,存在制度规定不落地、逻辑安排混乱、评估约束性差等问题。鉴于实践中有些灾害事故是无法完全做到预防的,因而有必要将该章的章名由“预防与应急准备”修改为“风险管理与应急准备”,强化风险管理在预防环节的基础地位。一方面,按照分类管理的原则,将风险评估的职责由目前的政府进一步落实到政府应急管理、卫生健康以及公安机关等具体的职能部门,以及各类从事生产经营活动的单位;另一方面,对于重大危险源和危险区域,建立风险评估和隐患排查治理双重预防机制,并明确风险评估结果作为编制应急预案的主要考量因素,以此增强风险评估制度的刚性约束。

第二,完善应急预案制度。应急预案制度应放在应急准备的环节加以规定,并明确预案的法律性质、预案编制的依据和主要内容、预案的公布、预案演练和修订、各类预案之间的衔接以及监督实施等具体内容,进一步增强预案的可操作性。可借鉴英国、美国、加拿大等国立法经验,在制定应急预案时,增加对突发事件风险的总体描述以及情景描述的内容,并尽可能设想出可能发生的若干情形。预案的设想性同时也意味着预案与真实之间的差距在所难免。类似新冠肺炎这类事件发生概率低、可预测性较弱,因此预案制度不能一劳永逸,要根据已发生的疫情和演练暴露出的问题,及时予以修订,同时预案一旦启动,要随时根据现场情况实施灵活处置。

第三,健全应急储备制度。重大和特别重大突发事件一旦发生,短时间内会形成对人员和物资的峰值需求,这就需要在风险评估的基础上,根据风险类型、发生概率等因素以及政府财政状况,建立应急物资储备保障,包括突发事件所必需的应急物资、装备以及满足受突发事件影响的群众生活的必需品。应急储备需要投入大量、人力、物力,储备过多容易造成资源浪费,因而有必要建立多层次、多类型、多元化的应急储备机制,打造专业防治、物资储备、产能动员“三位一体”的物资保障体系,完善应急物资储备品种、规模、结构,实施实物储备、社会储备与生产能力储备有机结合。鼓励市场和社会力量参与应急物资储备建设,建立应急物资储备制度与社会捐赠制度、企业复工复产制度等衔接的工作机制,统筹应急储备物资与社会捐赠物资统计、调拨和紧急配送的相关信息和工作流程,形成政府、市场和社会各方协同推进的应急物资保障局面。

第四,完善信息公开制度。突发事件形态下,公众对信息公开的需求更为强烈。信息公开不及时极易导致社会恐慌、过度防卫、造谣传谣等负面问题,进而引发新一轮的公共危机,从2003年“板蓝根可以预防SARS”到此次“双黄连口服液可抑制新冠病毒”事件,均可见一斑。因此,政府对危机知识和信息的生产、扩散和应用就显得特别重要。但是,公共危机信息从捕捉、鉴别到形成发布,有一个认识和甄别的过程,如新冠肺炎疫情无论在中间宿主、传播途径、演变规律,还是临床表现、预防措施、治疗手段等,均与以往截然不同。疫苗研发过程遇到的困难,从一个侧面说明科学认知的复杂性和防疫的艰巨性。这就需要政府在信息公开的及时性与准确性之间做出权衡。在突发事件应对过程中,信息公开应当以需求为导向,以回应和引导社会关切为目标,体现效率优先的原则,尤其在形势不明朗且社会严重关切的情况下,为避免引发公众猜测和恐慌,政府应尽可能将掌握的信息进行披露,并及时予以补充或更正。同时,进一步强化个人信息收集、使用等各环节的规范管理,平衡个人隐私保护和公众知情权之间的关系。

第五,升级智慧应急制度。在信息化、网络化、智能化条件下,传统的人防、物防、技防为主要手段的应急管理越来越不适应万物互联互通的需要,亟待向智慧应急转变,打造公共安全治理的升级版。建议将目前分散在应急管理、卫生健康、公安等各部门的应急指挥信息系统整合,建立集信息报送、分析研判、预测预警、一键指挥、协同作战等功能于一体的全国统一的应急管理信息系统,实现对突发事件应对全过程可追溯管理。在修订《突发事件应对法》时,有必要明确这一信息系统的建设、主体和使用要求,规定国务院应急管理部门牵头建设全国统一的应急管理信息系统,上下级应急管理信息系统之间应当互联互通。在分类管理、分级负责的前提下,明确其他负有应急职责的部门和有关单位应当依托统一的应急管理信息系统,利用信息化技术对监测数据和有关方面报送的信息进行汇总分析、综合研判和先期处置。

五、应急管理机制创新与流程链再造

我国公共安全形势的严峻复杂,传统安全和非传统安全风险高度聚集,应急处置不当可能催生政治安全风险,影响国家安全。这决定了公共安全治理在国家治理体系中的特殊地位,其治理模式和治理路径也有别于其他领域的治理。其中,突出党的领导和发挥社会主义制度优势,推动应急管理机制创新与流程链再造,在推进公共安全治理中尤为关键。

(一)打造系统高效的应急指挥体系

针对现行应急管理指挥机制暴露出的问题,有学者提出改革应急管理体制,成立中央应急管理委员会,全面统筹各类突发事件应急管理,办公室设在应急管理部,以此协调公共卫生与应急管理的“统”“分”关系。这种“扩职能”的思路,貌似解决了应急管理部与“国家应对特别重大灾害指挥部”名实不符的问题,但能否产生1加1大于2的化学反应,会不会带来外行指挥内行等新的问题令人担忧。实际上,在新冠肺炎疫情爆发之前,北京、湖北等地已成立这种高级别的突发事件应急管理委员会,疫情发生后原有的指挥机制并未发挥应有的作用,一些地方如湖北又紧急成立由省委书记、省长任指挥长的湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部,并成立专班统筹组织协调。可见,“做大”“做实”应急管理部门的思路,还有待进一步研究论证。公共卫生应急专业性强,优化应急管理指挥机制需要处理好综合协调与分类管理的关系。正如习近平总书记所指出的:“大部门制要稳步推进,但也不是所有职能部门都要大,不是所有相关职能都要往一个筐里装,关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”灾害事故应急与卫生应急是单向依赖关系。笔者认为,党的十八大之后形成的应急管理、卫生健康、公安等三大部门分工负责灾害事故、卫生应急和社会安全的格局在常态应急模式下总体上是合适的,没有必要剥离卫生健康委另起炉灶建立卫生应急协调机制。此次新冠肺炎疫情暴露出的应急指挥的短板,更多的是“平时”向“战时”转换不畅,根源在于缺少一个不受制于地方的独立决策机制。当务之急,是通过立法补齐这一短板,建立独立的应急指挥决策机制,明确谁来决策,决策的条件和程序等内容。此外,有必要将新冠肺炎疫情应对中行之有效的联防联控机制予以固化,明确在发生重大、特别重大突发事件时,建立联防联控机制并由其组织、协调有关部门和地方共同应对。

(二)进一步理顺府际关系

一是理顺应急管理“统”与“分”的关系,重点解决两个方面的矛盾。一方面,解决部门职责的原则性与灾害发生的复杂性之间的矛盾。改变以往立法“宜粗不宜细”的落后思维,尽可能将法律条款予以细化,并通过细化部门“三定”方案、建立“权责清单”等方式,依法明确应急管理部门和其他负有应急管理职责的部门各自具体的职权和责任,比如应急管理部门与自然资源、水利、林业草原等部门之间职责上的切割与衔接,理顺自然灾害“防”与“救”、“统”与“分”的关系;另一方面,解决部门职责边界的确定性与现代灾害发生的跨界性之间的矛盾,比如江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故,就暴露出废弃危险化学品处置安全监管职能,横亘应急管理与生态环境等不同部门的问题。解决这类问题,需要建立联席会议制度及时明确分工,必要时开展联合执法,并通过推动危险化学品安全立法及时进行制度固化。

二是理顺应急管理“统一领导”与“属地为主”的关系,尤其应当扩大地方应急自主权,调动地方积极性。上级人民政府有关部门应当在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其有关部门做好应急管理工作。此外,周边政府与发生地之间有必要建立应急互助伙伴关系。

(三)构建政府、公民、社会合作治理关系

物流企业、互联网企业、大量志愿者在新冠疫情应对中发挥了重要作用,疫情应对早期的实际情况表明仅仅依靠政府进行应对,力量远远不够,需要强化公民、社会的有效参与。共建、共治、共享的本质就是通过制度安排,构建政府、公民、社会的友好合作关系。

一是细化公民和社会组织参与治理机制。我国《突发事件应对法》总则中虽有“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”的规定,但这一制度安排过于原则,尤其是缺乏对参与主体合法权益维护的措施。在突发事件状态下,缓解行政权的扩张与公民自由权克减之间的紧张关系,需要恪守比例原则,包括目的的正当性、手段的正当性、手段的必要性以及狭义的比例原则。但比例原则说到底属于国家自由裁量权的范畴。控制自由裁量权,最有效的办法就是为权力的行使划定边界,并通过赋予公民知情权、批评权、参与权和监督权等各项具体权利以及程序上的权利对其加以限制。在立法上,应当规定政府出台的应急措施明确、具体,且须载明法律依据、实施范围和期限以及救济途径等内容,并及时向社会公布。在不影响应急管理秩序的前提下,同时规定公民有权对政府颁布的应急措施提出不同意见,对于合理的意见政府应当采纳。社会组织权利是公民权利的进一步延伸。各类社会公益组织、新闻媒体、行业协会组织等具有公共性质,其应当承担更多的义务。

二是强化专家建议和决策,构建技术治理模式。当代社会治理越来越无法回避技术治理。应对许多与科学技术直接相关的公共治理问题,必须在一定程度上实行技术治理。由专门知识和专业人士构成的专家系统,在新冠肺炎疫情防控中彰显的巨大作用,再次印证了技术治理在公共安全治理中的重要性。有必要分门别类建立专家库,构建应急管理决策指挥部门与专业技术人员、专家学者会商机制,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估、研判,以此作为确定突发事件等级并采取相应措施的重要依据。

三是壮大基层应急力量,打通治理“最后一公里”。村委会、居委会等群众自治组织处于社会最基层,在公共安全治理中发挥独特作用,为缓解基层应急任务与力量不匹配的矛盾,亟待将村委会、居委会等群众自治组织建设纳入经济社会发展全局统筹推进,并从办公场所、人员、经费等方面予以保障,支持和鼓励其继续发挥风险排查、信息搜集、纠纷化解、邻里守望等传统群防群治的优势。借鉴发达国家社区应急反应小组(CERT)制度经验,构建包括社区工作人员、业委会委员、物业服务人员、网格员、社区党员组成的常备应急力量体系。同时,通过立法规定村委会、居委会等群众自治组织,可以根据政府授权开展应急处置工作,并明确授权的对象、内容和实施程序,规范基层应急权力运行。

结语

历史表明,在人类社会的艰难前行中,疾病或瘟疫大流行总是如影随形,并对人类文明产生深刻和全面的影响。每一次危机都是对一个国家治理体系和治理能力的一次大考。当前,我国应急管理改革正处于进行时,改革创新的成果需要法治予以固化,疫情防控暴露出的治理问题,更需要通过完善立法来完善相应制度。在全面推进依法治国的语境下,建立和完善公共安全治理体系,走法治化道路是必然选择。历史在不断前行,后疫情时代,我们在做好复工复产的同时,应当继续保持警惕,更需要进行深刻制度反思,对大自然保持敬畏,避免“踏入同一条河流”。


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