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魏琼、梁春程:双重改革背景下警察执法监督的新模式

魏琼、梁春程| 时间: 2019-04-22 17:35:17 | 文章来源: 《比较法研究》2018年第1期

摘 要:我国警察执法监督在程序启动、主体介入、对象内容、过程参与等方面亟待完善。在监督体系上尚不严谨, 存在内部监督中立性不足、同体监督公信力不足、异体监督实效性不够等缺陷。当前应以行政检察改革和国家监察体制改革为契机, 充分发挥检察机关和监察机关对警察权控制的功能优势, 明确检察监督和监察监督的权限分工、程序方式和衔接制约机制, 形成重大复杂警察执法争议案件对事对人双保险、违规违纪违法犯罪全程覆盖的新型监督模式。

关键词:警察执法争议;检察监督;监察监督;协调衔接机制;


一、引言

党的十八届三中全会做出全面深化改革、全面依法治国的战略部署, 要求强化权力运行制约和监督体系, 优化司法职权配置, 健全惩治和预防腐败体系, 加强对行政执法的监督。其中针对行政乱作为、不作为缺乏监督的问题, 赋予检察机关行政强制措施检察监督、行政违法行为检察监督和公益诉讼三项改革职责, 强化了对行政违法行为的监督, 努力构建科学的行政检察监督体系。[1]与此同时, 正在进行中的国家监察体制改革, 通过地方试点工作“建立健全监察委员会组织架构, 明确监察委员会职能职责, 建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制, 强化对监察委员会自身的监督制约”[2]。

在此双重改革方略下, 厘清检察机关与监察机关对公权力的监督权限, 探索检察监督与监察监督的协调衔接模式, 有着一定的理论价值与实践意义。特别是警察权作为一项十分常见且具有双重属性的公权力, 在执法活动中极易引发争议, 涉嫌侵害公民权益的个案屡禁不止, 故对警察执法 (争议) 的监督, 尤显必要。对它的强有力监督, 将关乎公权控制、私权利保障和社会稳定, 是判断国家法治建设水平的重要表征。本文拟以警察执法监督[3]为立足点, 发掘当下双重监督改革中的制度资源, 将多样化的监督功能进行协调衔接, 探索一条完善警察执法监督、有效解决警察执法争议的新道路。

二、我国警察执法监督的现状和问题

(一) 警察执法监督的现状和特征

在此, 就近五年我国社会舆论关注较多的五起重大警察执法争议案件作为分析样本, 按照行政执法、监督调查、监督结果三个阶段对各个案件的事实进行筛选, 并从监督行政角度进行比较考察。 (参见表1)

表1 警察执法争议典型案件的监督情况比较


表1 警察执法争议典型案件的监督情况比较


表1 警察执法争议典型案件的监督情况比较

通过上述图表比较, 可以发现这些典型案件具有以下特征:

第一, 案发样态多样复杂。上述警察执法争议大多发生在处置警情阶段, 既包括对涉嫌犯罪的刑事案件处警, 也包括治安管理过程中的行政执勤执法。在具体行为上, 既有警察正当执行公务合法击毙他人, 也有警察暴力执法超过限度致人死亡, 还有警察执法过程中未充分履行职责的不作为。

第二, 警方主导案件调查。警方对于案件起因、尸体检验、死因认定、案件定性具有首次判断权, 警方在是否启动内部调查、是否向社会公众和相关部门报告或者通报、是否提请检察机关介入调查等方面握有主动权。重大警察执法争议的处理呈现公安机关警务督察前置, 检察机关法律监督支撑, 纪检监察纪律处分兜底的线性监督模式, 实际上排除了复议、诉讼等司法化审查监督。

第三, 检方侧重渎职调查。从上述警察执法争议案件可以看出, 在案件后续处理过程中均有检察机关介入调查的身影, 主要对涉案警务人员是否涉嫌渎职侵权犯罪行使初步调查、立案侦查、审查决定逮捕、审查起诉等职权。

第四, 层级监督特征明显。实践中大量警察执法争议案件都发生在基层, 但案发后牵头调查的往往是地市级政府、纪委、政法委等。警方内部调查一般也会由地市级以上公安机关中的纪检监察、警务督察等部门负责, 例如“于欢案”中山东省公安厅就直接派出工作组对民警处警和案件办理情况进行核查。检察机关一般采取四级或者三级检察院联动调查机制, 介入调查具有检察一体化的特征。

第五, 处置结果纪严法宽。从上述警察执法争议案件的调查处置结果看, 既有理直气壮地声明警察用枪合法合规, 也有直截了当地移送检察机关追究刑事责任, 但对于警察不作为案件, 调查结论大多认为涉案警察未充分履行职责或者执法不规范, 是否构成玩忽职守犯罪把握较严, 即使是争议较大的“雷洋案”, 检察机关在立案侦查、审查起诉后最终也仅是以情节轻微作出相对不起诉处理, 再由纪检监察部门对相关人员给予党纪政纪的处分。

第六, 各方反应差异较大。针对“蚌埠少女命案”, 有观点认为涉案警察没有充分履行保护被害人生命安全的职责, 应该由检察机关追究刑事责任, 而不应该仅仅追究行政责任。[9]围绕“周秀云案”, 法院五次延期审理, 最终判处民警王某某过失致人死亡罪和滥用职权罪, 但也有观点认为周秀云当时的行为属于暴力妨害执法行为, 对警察执法的正当性、权威性和尊严性提出严重挑战。[10]而“徐纯合案”, 在新华社、央视等中央级媒体介入、公布现场视频之后, 公众对于公安机关和检察机关通报的调查结论质疑较少, 舆论焦点最终脱离个案转向警察用枪的合法性讨论。至于“雷洋案”和“于欢案”, 社会公众大多能够认可检察机关不起诉和不立案的决定, 但也有人质疑“雷洋案”不应在审查起诉环节终结, 涉警人员是否构罪应该由法院最终判决。

以上分析表明:在现实社会中, 无论是体制内的有权机关还是体制外的民众与媒体, 各方对警察执法争议引发的价值评断、处理方法及过程甚至对相关法律法规的理解与适用均有着相当大的分歧, 这势必给我国当下对警察执法监督机制的有效运行带来很多的困扰。

(二) 警察执法监督中存在的问题

1. 内部监督主导, 影响外部监督介入

上述警察执法争议案件的处理方式各不相同, 总体呈现出“案件发生—媒体关注—警方解释—遭受质疑—上级重视—多方介入—公布结论—责任追究—善后处理”的危机公关模式。除了《人民警察使用警械和武器条例》第12条规定对于警察用枪造成人员伤亡的, 应当立即向当地公安机关或者该人民警察所属机关报告, 由其及时进行勘验、调查, 并通知当地检察机关之外, 对于警察在盘查留置、采取强制措施或者不履行救助职责导致人员伤亡等情形的处理上, 法律规定都不够明确, 主要依赖于公安部门的内部执法规范。执法监督的内部性和裁量性导致监督机制启动的随机性和随意性, 在一定程度上影响了警察执法外部监督机制的适时启动及其功能的有效发挥。

2. 监督主体多头, 难以形成长效监督

从上述警察执法争议案件的监督主体看, 除了公安机关之外, 还有纪委、政法委、检察机关、行政监察部门, 甚至是农民工工资专项检查领导小组等专门协调机构。[11]具体来说, 既有公安机关或者检察机关单一调查的模式, 也有党委政法委牵头, 公安机关和检察机关参加的联合调查模式;既有公安机关先行调查, 发现犯罪后提请检察机关介入或者移送犯罪的线性调查模式, 也有公安机关、检察机关、地方纪委政法委分别成立调查组的并列调查模式。由于调查主体不同, 调查的具体职责也各有偏重, 处理结果不一, 很多情况下监督过程与结果都呈现出碎片化状态, 即便是对于公权力的外部监督合力进行, 其监督效果也未必合乎“权力制约权力”的法治目的。

3. 监督内容繁杂, 难以突出专业监督

从上述警察执法争议案件的监督情况来看, 由于监督主体多元化, 权责不一, 调查的方向和内容也就各不相同, 难免会影响调查的专业性、全面性、真实性和实效性。[12]地方人民政府和政法委主要负责牵头组织调查、及时回应社会、妥善处理善后, 公安机关侧重于案发原因、死亡原因以及执法规范性的调查, 检察机关偏重于调查警察执法行为的合法性以及是否需要追究刑事责任, 纪检监察部门则主要调查相关人员是否存在违纪违法行为以及需要承担领导责任或者具体责任。此外, 在“周秀云案”中, 山西省农民工工资专项检查领导小组甚至成立了调查组核实调查是否存在“讨薪”问题, 调查内容与案件主要事实并无太大关联, 其监督水平的专业性也大受影响。

4. 监督程序封闭, 难以凸显监督功能

从上述警察执法争议案件的监督程序看, 监督程序的正当性有所欠缺, 其公开、公平、公正的程度严重匮乏, 尤其是相关当事人参与度不高, 具体表现在:一方面, 调查过程参与性不足, 救济渠道缺乏。警察执法争议案件中涉及人员死亡的, 死因调查依附于侦查程序, 呈现出线性、强职权的特点。[13]死者家属在整个案件调查过程中基本被排斥参与, 即使在“雷洋案”中死者家属聘请律师、委托专家参与案件调查, 其也仅是参与了对公安机关委托的尸体检验鉴定结论的检察审查环节, 制度上没有赋予其自行调查的救济途径。在调查过程中当事人及其利害关系人的陈述、申辩及知情权等程序性权利也难以得到切实保障与真正实现。

另一方面, 公众需求与警方信息披露反差较大。从上述警察执法争议案件的处理过程看, 由于长期以来办案需要的封闭性、保密性思维的影响, 除了规定应该向死者家属通报之外, 在警察执法行为是否合法、被害人是否正常死亡、是否通报检察机关以及是否向社会公众公布案件调查情况等方面, 警方倾向于在内部通报处理, 家属和公众的知情权和监督权保障不足。即便在政府信息公开为原则不公开为例外的当下, 有关监督过程及结果的信息披露在及时性、客观性及全面性等方面也难有相关制度的制约。

三、警察执法监督体系的制度缺陷

(一) 对警察执法监督模式的实证考察

1. 人大和信访监督未实现强有力的监督

根据我国现行宪法及其他相关法律的规定, 我国人大及其常委会有权组织关于特定问题的调查委员会。[14]然而, 由于临时性、补充性的职能定位和立法配置, 人大对于行使特定问题调查监督权十分小心谨慎。在2003年广东“孙志刚事件”、2009年云南“躲猫|猫事件”、2011年“甬温线特别重大铁路交通事故”、2015年黑龙江“徐纯合案”等重大公共事件发生后, 虽然有学者和公众曾建议人大启动特定问题调查权, 但这些建议最终都未能实现。目前只有海南、安徽、四川、辽宁、湖南等少数地方的人大及其常委会将该项职权付诸实践。[15]况且在实践中, 人大执法检查主要目的在于推进法律法规的贯彻实施, 关注重点不在具体执法案件上。人大个案监督争议较大, 各级人大及常委会在直接受理公民申诉职能行使上并不积极。

根据我国《宪法》第41条的规定, 公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。信访遂成为中国特有的维护权利和监督权力的一大利器。然而, 有关公安涉警涉诉信访, 主要功能宜定位于警民之间的信息沟通, 引导群众选择正确的法律途径解决不同诉求和纷争, 确保当事人对警察执法的合理合法诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的结果, 故它不应该也不应当成为化解行政争议、监督权力的主要途径。在监督警察执法层面上, 信访仅是一种补充途径或辅助功能, 这意味着有时它未必能发挥实质性监督功效。

2. 内部督察与行政复议中立性不足

实践中, 绝大多数的警察执法争议是由公安机关内部的法制、督察、纪检监察等部门监督解决。其中法制部门在本级公安机关的领导下, 负责组织、实施、协调和指导执法监督工作。警务督察和纪检监察机构则对公安机关的人民警察执行法律、法规, 遵守纪律的情况进行监督。客观地说, 公安机关内部法制监督和警务督察对于加强公安执法规范化建设发挥了重要作用。[16]但由于承担复议、督察工作的机构及工作人员均隶属公安机关内部系统, 在日常行政管理和工作联系上比较紧密, 故难以排除自身利益冲突, 调查的独立性、权威性和公正性难免会受到公众的质疑。[17]

此外, 警务督察针对一般的投诉尚可依一般流程加以处理, 但对于上文列举的重大警察执法争议案件, 由于调查搜集的证据可能证明其同事违法犯罪, 考虑到职业共同体的同理心, 应当执行调查回避制度, 否则对负责监督调查的警察人员来说, 这也是一个相对棘手的办案过程, 无法确保其办案的公正。

3. 行政诉讼监督实效性不足

传统观念认为, 警察执法监督除了以法律规范下的警察内部自我规制之外, 外部监督应当以司法案件审决为主。[18]然而, 我国警察职权多样复杂, 公安机关不同于一般的政府行政机关, 其既有行政执法权, 又有刑事司法权, 还承担了许多社会服务管理职能。在警察组织法、警察行为法等警察法体系尚不健全、行政警察权和刑事警察权尚未区分的现状下[19], 意图将所有警察执法争议纳入行政诉讼的范围存在制度困境。[20]实际中, 相较于数以百万计的涉警投诉和信访案件, 进入行政诉讼渠道的警察执法争议案件数量并不多, 争议解决效果也不尽如人意。[21]行政诉讼申诉成功率低下, 挫伤了公民对维护自身合法权益的信心, 阻却了他们通过行政复议和诉讼寻求救济的积极性。此外, 行政诉讼制度具有不诉不理的被动解决纠纷的制度特点, 当事人如果不起诉或者不提起复议, 则上述制度对此类争议案件的外部监督就无从发挥其应有的作用。

随着现行《行政诉讼法》的最新修改, 检察机关提起行政公益诉讼有了制度保障, 但其范围仅限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域, 警察执法争议活动并不属于其列举的公益诉讼范围, 行政诉讼对警察执法监督的局限性由此可见一斑。

4. 检察监督存在界限困境

我国检察机关是宪法规定的国家法律监督机关, 地位较高, 独立性强, 不仅在刑事案件办理中可以对公安机关进行制约, 而且对公安机关和警察的犯罪行为还可以追究刑事责任。从实践案例看, 很多重大警察执法争议案件正是在检察机关介入监督后, 事实真相最终查明, 责任人员受到处理, 各方争议及时平息, 监督作用和效果十分明显。

然而, 由于相关立法说明特别指出“检察院对国家机关和国家工作人员的监督, 只限于违反刑法需要追究刑事责任的案件”[22]。检察机关对于一般行政执法违法行为实施法律监督一直缺乏直接且充分的法律依据。行政检察能否作为“解决行政争议的第三条道路”, 普遍适用于行政执法监督, 理论和实践中存在很大争议。[23]特别是涉嫌公安机关抑或警察不合理执法行为引发的执法争议, 对这类执法行为过当且又缺失相关执法规范的情形, 以及这类“警察执法行为系属错误”情形, 应当如何进行有效的法律监督, 检察机关的监督似乎难有作为, 定分止争的效果可能欠佳。

5. 行政监察功能偏向萎缩

根据现行《行政监察法》《警察法》《治安管理处罚法》的规定, 行政监察机关对于公安机关和警察执法具有监督职责, 对于公民的检举、控告可以调查核实, 构成违法、违纪的, 可以给予行政处分或者监察建议。然而, 行政监察与公安机关属于同级政府部门, 行政监察从行政监督的主体角度分类属于同体监督, 容易导致“灯下黑”的问题。

同时, 实践中行政监察部门与纪委合署办公, 行政监察附属于纪委执纪检查的现象比较明显, 而长期以来, 纪委在反腐败工作上存在重反贪轻反渎的特点, 在警察执法监督方面重视不够、投入精力较少。[24]实践中“雷洋案”、“于欢案”等重大警察执法争议案件发生后, 行政监察部门在前期并没有介入监督, 而是由检察机关的反渎职侵权部门介入初查、固定证据、明确性质之后, 才对相关领导和责任人员立案审查、予以党纪政纪处分, 行政执法监察功能偏向萎缩现象比较明显。

综上所述, 我国对于警察执法监督的主要法律途径包括人大监督、涉警信访、警务督察、行政复议、行政诉讼和检察监督以及行政监察等七种方式, 但各有权机关对警察执法监督的实际效能有明显的等差与分化 (参见表2) 。

表2 我国警察执法监督制度的效能比较


表2 我国警察执法监督制度的效能比较

(二) 对我国目前警察执法监督机制的反思

结合前述警察执法争议典型案件监督情况来看, 由七种监督方式构成的这一警察执法监督机制, 由于各自制度安排及运作程序不一, 彼此间缺少既定的对接或者衔接程序与规范要求, 故对警察权并未形成全面、有效的控制。加之, 这些监督方式大多囿于各自制度的局限性抑或被动特征, 反而促使了警察权控制内卷化的趋势, 进而导致公安涉警涉诉信访案件量居高不下, 涉警上访的信访功能异化, 其最终结果既未减少警权失范事件的发生, 也影响了警察执法公信力的建立。[25]显见, 现有的警察执法监督体系亟待作一定的必要修正与优化整合。

任何一个领域的改革都会牵动其他领域, 同时也需要其他领域改革密切配合。[26]当下国家监察体制改革作为一项对国家权力结构和权力运行机制重新配置与调整的重大政治改革, 既给检察机关法律监督职能的有效实施带来了挑战, 同时也为警察执法监督体系的又一轮改革创造了机遇。毫无疑问, 将警察执法监督纳入改革后的检察机关的检察监督与监察机关的监察监督视阈, 是当下强化与提升监督警察执法的不二之选。

从宪法意义上看, 在整体的国家权力制约和监督体系中, 任何单一的监督权力都是有限的, 其行使职权都需要尊重其他机关权力, 而不能过度介入甚至替代。[27]同时单一机制也不能完成对公权力的制约, 完善的权力制约机制应当设置多元监督主体和多元监督机制。今后组建的监察委员会, 整合反腐败力量, 将检察机关反贪、反渎、预防部门整体转隶, 实现对所有行使公权力的公职人员的监察的全覆盖, 初步确立对个人的职务违法犯罪监察和对行政机关的违法行为检察监督相分离的公权制约和监督体系。[28]

那么, 在警察执法监督中, 同为行使监督职权的检察机关与监察机关, 在各自体制改革之后两者的关系究竟是相斥还是相吸呢?我们认为, 检察机关与监察机关在警察执法监督中的应然关系, 是各有侧重, 不可互替, 检察监督与监察监督的实然效果则是兼收并蓄, 双剑合璧。究其原因在以下两方面:一是检察机关与监察机关的性质和功能不同。虽然历史上检察机关与监察机关在功能上就一直存在有重叠和交叉之处, 现在国家监察体制改革与行政检察改革也联系紧密、相互关联。但在当下及未来, 检察机关与监察机关的法律定位不尽相同, 功能也各具特色。[29]在警察执法监督领域, 检察机关作为法律监督机关, 不管是在刑事诉讼程序上对警察权进行制衡, 还是对警察刑事执行、行政执法的违法行为进行监督, 检察监督的对象始终是公安机关, 其监督的范围是其执法行为的合法性, 监督依据都必须是法律。且检察监督的启动立足于履职过程而非主动查处, 检察监督的方式和结果大多具有程序建议性而不具有实体处分性。而国家监察委员会则是“党统一领导下的国家反腐败工作机构”, 其监察任务是为了实现整合国家反腐败力量资源、强化党对反腐败斗争的统一领导, 形成统一集中、权威高效的反腐败体制[30], 其监察监督的对象是全方位的, 具体到对警察执法的监察监督, 对象虽是警察个人, 监督范围却覆盖了道德违悖、纪律违反、行政违法、职务犯罪等行为失范情形。监督方式上要求主动出击、无因调查, 监督结果最终落实对警察个体的惩处追责。检察机关与监察机关在警察执法监督的性质、范围、对象、阶段、方式、效力等方面存在较大差异, 这充分表明:监察体制的改革不会改变检察机关的法律监督机关属性, 更不会替代检察机关在警察执法监督中的职能和地位。

二是警察执法检察监督和监察监督应当协调衔接。“改革是由问题倒逼而产生, 又在不断解决问题中而深化。”[31]当前警察权控制对象个体化造成警察执法争议“就案论人”的监督反应机制, 但将所有的警察权失当行为均被归结于对警察个体追究责任, 回避了警察组织运转过程中的机制障碍与功能衰退。因此, 在改革后警察执法监督过程中, 应当以检察机关对公安机关的组织监督为主, 监察机关对警察个人的监督应当保持一定的审慎。换言之, 改革后警察执法监督应当构建对事为主、对人为辅的监督机制。

既然检察监督与监察监督的主体同属于人民代表大会制度下的监督机关, 二者在监督地位均具有独立性和权威性, 在监督目的上也具有纠错和控权双重目标, 那么, 何不将检察监督和监察监督中存在的功能差异统一于警察权制约和监督的共同任务之中, 通过优化职权配置和机制衔接来实现制度功能的互补兼容, 形成严密的警察权控制体系, 实现对警察执法监督主体的多元化和监督对象的多样化, 进而达到监督效果最优呢?

一旦明确了检察机关和监察机关在警察执法监督中的异同, 得出将上述制度中蕴含的监督功能进行协调衔接的总体方向之后, 在监督个案的具体应接上存在着如下问题亟待破解:一是今后如果发生类似“雷洋案”等重大警察执法争议案件, 究竟由谁来主要负责介入监督调查?二是督促纠正公安机关违法行政行为和直接查办警察职务违纪违法犯罪, 究竟抉择哪种监督模式更有实效?抑或兼而有之, 兼收并蓄?

四、警察执法检察监督和监察监督的有效衔接

国家监察体制改革试点中的一大重要经验就是加强纪检机关、监察机关和司法执法机关的统筹协调。2017年10月底中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》也明确要求深化监察体制改革要建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制。[32]因此, 就上述问题而言, 在双重改革背景下构建检察机关和监察机关对警察执法监督的新模式, 是比较妥当且可行的解决之道。此改革举错, 需要从检察机关与监察机关二者的权限分工配置、介入程序方式、衔接制约安排等方面进行制度设计。

(一) 明确检察机关和监察机关在警察执法监督中的权限分工

1. 检察机关和监察机关对警察执法监督的法律依据

首先, 宜修改宪法, 明确监察机关对警察执法监督的宪法依据。有观点认为, 宪法修改除了应当规定国家监察委的组织和职权外, 关于公安机关、法院、检察院办理刑事案件应当分工负责、相互制约等国家机关职权衔接规定也应当延伸到国家监察委。[33]笔者对此表示赞同, 同时联系到警察执法监督的话题, 我们认为在具体修宪时不应简单地在该项宪法条文中增加一个主体, 而应借此机会明晰《宪法》第135条所蕴含的国家权力制衡和监督的原理, 将其扩展为一切行使公权力设置与运行的基本原则, 修改为:“行政机关、监察机关、审判机关和检察机关行使职权, 应当分工负责, 互相配合, 互相制约, 以保证准确有效地执行法律。”

其次, 宜修改检察院组织法和行政监察法, 在职权范围部分分别予以明确, 检察机关对行政机关的行政执法活动是否合法实施法律监督, 监察机关对公职人员行使公权力的行为是否合规合纪合法实施监察监督。从法理依据、实践优势以及改革目的等三方面看, 改革后警察执法活动的监督应当遵循检察机关对事监督为主、监察机关对人监督为辅的原则。

再次, 宜修改涉及警察执法监督的相关法律, 明确公安机关行使职权接受检察机关法律监督和监察机关执法监督。一是在现行的《人民警察法》《治安管理处罚法》修改过程中将行政监察机关改为国家监察机关。二是在现行《监狱法》中增加向国家监察机关检举、控告的规定。三是对现行《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》“法律责任”一章中的“有关部门”、“相关部门”通过立法解释或者修改法律明确为“国家监察委和人民检察院”。以《行政处罚法》为例, 该法第61条规定:“行政机关为牟取本单位私利, 对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交, 以行政处罚代替刑罚, 由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的, 对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的, 依照刑法有关规定追究刑事责任。”但其中“有关部门”语焉不详, 如果立法机关对此明确解释为包括监察机关和检察机关, 则上述法律自然就成为监察机关和检察机关监督警察违法行政行为的有效依据。

2. 厘清检察机关和监察机关介入监督警察执法的法定情形

相关的法律法规中对警察执法监督的启动程序, 宜作出更为精细的规定, 如对警察执法案件中可能出现的严重情节予以明示, 作出适当的列举:

一是对警察用枪致人死亡的案件监督。《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第23条规定, 事发地县级公安机关应当对人民警察使用枪支情况进行调查, 人民检察院介入调查的, 公安机关应当与人民检察院协商形成调查认定意见。从世界范围看, 警察在履行职责过程中因滥用枪支造成他人死亡的案件数量较多、争议较大, 应当由检察机关监督、审查公安机关对警察使用枪支情况的调查, 并向死者家属、用枪警察本人及所属配枪部门宣布调查结论。涉嫌犯罪的, 检察机关直接移送监察机关查处。

二是对羁押人员死亡的案件监督。《监狱法》第55条规定, 羁押人员在羁押期间死亡的, 人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的, 可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯非正常死亡的, 人民检察院应当立即检验, 对死亡原因作出鉴定。《看守所条例》第27条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第48条规定, 看守所羁押人员死亡的, 由看守所、办案单位会同人民检察院共同查明死因, 作出死亡鉴定。羁押人员处于国家控制之下, 羁押期间发生的死亡案件, 不管是正常病死还是非正常的“躲猫|猫死”、“醉酒死”, 均容易引起死者家属和社会质疑, 需要由地位超脱的检察机关主导强制启动案件调查。涉嫌犯罪的, 检察机关直接移送监察机关追究渎职侵权刑事责任。

三是对执法办案中采取强制措施造成或者未采取有效措施致使利害关系人死亡的案件监督。最高人民检察院、公安部《关于加强检察、公安机关在查办刑讯逼供案件中密切配合的通知》 (高检会[1993]2号) 的规定, 公安机关在执法办案中, 发现当事人、证人或其他与案件有利害关系的人发生重伤或非正常死亡的, 应当立即通知检察机关查明案情。从现有法律规范看, 对于使用枪支或者羁押期间发生人员死亡的案件, 检察机关可以直接介入调查、处理, 监督机制较为成熟。但对于其他警察执法过程中发生的死亡案件, 目前并没有完善的法律机制, 这其中死因调查机制在程序性、中立性、独立性、权威性等方面问题最为突出, 容易引发死者家属怀疑, 导致纠纷异化。[34]因此, 在警察执法争议案件的调查中, 可以借鉴普通法国家和地区的经验, 构建检察机关主导的涉警命案[35]死因调查或者死因裁判制度[36], 由检察机关主导死因调查, 委托鉴定、查明死因、作出死因认定。涉嫌犯罪的, 检察机关直接移送监察机关追究渎职侵权刑事责任。

四是对其他重大复杂警察执法争议案件监督。除发生致人死亡的情形外, 警察执法过程中发生的其他重大复杂的案件, 公安机关在调查过程中如认为必要, 可以邀请检察机关和监察机关派员参加调查。检察机关在履职过程中发现或者监察机关认为必要的, 可以分别依据法定职权履行法律监督和监察监督的职权主动介入调查, 公安机关应当给予配合。

(二) 明确检察机关和监察机关对警察执法活动监督的程序方式

1. 建立检察机关和监察机关对警察执法开展监督的信息发现与信息共享机制

“大风起于青萍之末”, 在启动监督环节上, 信息和线索的获得是开展检察和监察监督的首要前提。现阶段警察执法信息主要由公安机关内部掌握, 除了公民的检举、申诉和公安机关主动邀请或者移送调查外, 检察机关和监察机关对警察执法活动主要依靠履职过程中发现线索进行监督。因此有必要借鉴《监狱法》《看守所条例》等法律法规规定的警察执法机关及时报告制度, 在《警察法》修改中增加一条重大警察执法争议案件及时向检察机关和监察机关履行告知义务的规定, 并明确不履行告知义务的法律责任。此外, 借鉴“行政执法与刑事司法衔接机制”多年来探索的经验, 在警务督察事项涉及的领域应该建立涵盖警察、检察和监察三机关的信息共享平台, 进一步整合、优化内外部案件线索资源, 提高警察执法监督线索的发现能力, 避免出现类似“于欢案”发生一年之后方监督调查警察处警是否合法的情形。

2. 设置检察机关和监察机关对警察执法开展监督的具体步骤与递次顺序

检察机关和监察机关分别从对事、对人两方面对警察执法开展监督。在监督程序上检察机关立足于检察职责启动监督, 坚持事后监督的原则, 而监察权运行包括事前、事中和事后监督, 覆盖警察执法活动的全过程。两监督机关对警察执法监督的路径不一, 具体地说:

检察机关对警察执法监督的对象主要是公安机关的违法行为, 介入监督路径分为以下两类:一是在刑事诉讼领域对警察执法活动发挥权力制衡作用。例如对于公安机关不立案的刑事案件, 检察机关可以实施立案监督, 通知公安机关立案侦查。刑事侦查、执行环节中警察有刑讯逼供或者虐待等违法行为的, 检察机关可以督促纠正, 在审查逮捕、审查起诉环节还可以排除非法证据, 通过不批准逮捕、不起诉等方式在诉讼程序上予以制衡。二是在履职过程中发现公安机关在行政执法活动中存在违法行使职权或者不行使职权的情形时, 可以调查核实, 向公安机关制发检察建议或者纠正违法行为通知书, 督促纠正违法行为。

监察机关对警察执法监督的对象主要是违法行使职权的警察个人以及承担领导责任的相关人员, 其监督启动既可以来源于受理针对警察违法违纪的控告举报, 也可以在日常监督过程中对警察个体启动无案因主动调查权[37], 初步调查发现存在违纪违规、违法犯罪等情形的, 依据监察职权依法采取询问、讯问、鉴定等调查措施, 涉及犯罪的还可以采取留置等限制人身自由的强制措施, 并在调查结束后对警察人员作出监察处置决定。

3. 框定检察机关和监察机关对警察执法开展监督的各自方式

检察机关与监察机关在警察执法监督范围和监督职权上的差异也导致二者在监督方式上存在较大的不同。检察机关对刑事诉讼和行政执法活动中公安机关所有的违法行为实施法律监督, 而根据最高人民检察院侦监厅制定的《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见 (试行) 》 (2013年) 和最高人民检察院制定的《人民检察院行政诉讼监督规则 (试行) 》 (2016年) , 检察机关因履行法律监督职责的需要, 可以向公安机关查询、调取、查阅、复核相关证据材料, 向当事人或者案外人调查核实有关情况。此外, 检察机关是国家司法机关, 检察监督应当具备司法审查的属性。针对过往警察执法争议调查单向性、封闭性的缺陷, 在检察机关介入调查监督的案件中, 可以设置专门的检察听证制度, 及时告知当事人调查进展和调查权利, 听取和接受双方当事人对案件调查发表的意见、提供的证据, 并赋予其提出异议、申请复核等程序救济的权利。但不管程序如何, 检察监督的效力是程序性的, 其结果表现形式主要是立案通知书、纠正违法通知书、检察建议、检察意见等建议权。

监察机关侧重于反腐, 监督对象是警察个人, 根据全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》, 国家监察委行使“履行监督、调查、处置职责, 监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况, 调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定, 对涉嫌职务犯罪的, 移送检察机关依法提起公诉”等监察职权。具体包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施, 类似于检察机关原有的职务犯罪侦查权, 再加上国家监察委对公职人员的一般违纪违法行政可以给予党政处分, 总体来看, 监督方式和效力具有强制性和实体性。

(三) 明确检察机关和监察机关对警察执法活动监督的衔接和制约机制

1. 完善警察执法活动对事和对人监督的衔接互补机制

一是完善警察执法活动违纪违法犯罪线索的移送协作。对界限相对清晰的案件, 检察机关和监察机关要依据分工, 各司其职, 各负其责。对是否涉嫌犯罪难以界定的案件线索, 一般先由警务督察内部调查, 必要时检察机关可以参与。警务督察部门发现案件涉嫌警察违法犯罪的, 可以直接移送监察机关介入调查。检察机关调查发现警察违法行政行为构成犯罪或者存在涉嫌贪污贿赂线索的, 应当督促公安机关转交监察机关依法调查查处。监察机关认为不构成犯罪但存在行政机关违法情形的, 可以移送检察机关开展行政检察监督。检察机关认定存在一般违法行为的, 应当督促公安机关纠正, 但如果调查发现并无违法行为的, 也应当及时向公安机关和投诉人说明情况, 及时澄清事实, 消除不良影响。

二是加强警察执法监督方式的协作配合。监察机关与检察机关在警察执法监督职权上泾渭分明, 查处警察渎职侵权违法犯罪的职能转隶到监察机关之后, 人民检察院如何在现有监督范围内与监察机关互助互补, 势必影响到其对警察执法活动实施法律监督的实际效果。一方面, 针对检察监督方式建议性、程序性的弱点, 对于公安机关阻碍监督或者不及时纠正违法行为的, 检察机关可以借助其调查手段收集相关证据, 也可以通过检察意见将相关人员移交监察机关调查处置, 监察机关同意检察机关意见的, 可以要求公安机关执行检察建议或者纠正违法通知书, 如果公安机关仍不予答复或者纠正的, 监察机关应当对相关责任人进行监察处置。另一方面, 监察机关在查办警察渎职失职违法犯罪案件中, 对于其职务行为是否违法难以判断的, 可以商请检察机关对相关的刑事或者行政案件提供相关的证据材料和法律意见。在责任人尚未确定、尚未全部确定或因调查需要暂不宜公开的, 监察机关还可以与检察机关配合运用“以事立案”和“以人立案”两种方式开展调查, 增强监督的灵活性和专业性。此外, 对于重大的警察执法争议案件, 还可以探索由监察机关牵头, 检察机关和其他相关部门组成联合调查组共同参与监督调查工作。建立查处重大复杂渎职侵权违法犯罪联席会议制度, 共同协调研究工作中的重大问题, 把监察调查、检察调查与行政调查有机结合起来, 推进专案调查工作制度化、规范化。

2. 构建警察执法检察监督和监察监督的权力制约机制

一是构建检察监督和监察监督的相互督促机制。长期以来, 检察机关和行政监察机关依托“行政执法与刑事司法衔接机制”, 在督促行政执法机关将涉嫌犯罪的案件向刑事司法机关移送, 督促公安机关刑事立案等方面积累了良好的经验, 也取得了较好的成效, 可以为警察执法监督衔接机制所借鉴。具体来说, 警务督察部门发现案件涉嫌违法犯罪不移送监察机关的, 检察机关应当督促公安机关转交监察机关调查, 也可以通知监察机关直接介入调查。监察机关不介入调查的, 检察机关应当要求监察机关书面说明理由。同理, 监察机关对于检察机关怠于对公安机关违法行政行为开展行政检察监督的, 可以制发监察建议要求督促检察机关积极履职。

二是构建检察监督和监察监督的结论审查机制。监察机关对涉嫌犯罪的警察立案调查后认为警察执法行为不构成犯罪而不予立案或者撤案的, 检察机关应当对决定进行审查。如果意见相反, 可以通过同级人民代表大会向监察机关提出立案监督意见。监察机关坚持不立案的, 由经上级检察机关决定, 同级检察机关可以行使侦查权。[38]监察机关认为构成犯罪的应移送检察机关提起公诉, 在此过程中检察机关可以对监察机关的职务犯罪调查活动进行合法性审查。检察机关经审查构成犯罪的, 应当提起公诉。检察机关审查后认为不构成犯罪或者拟作出不起诉决定的, 应当提交人民监督员讨论并经检察委员会研究决定。监察机关对此不服的可以申请复议复核。但在“雷洋案”中, 检察机关对邢某某等人作出相对不起诉决定时, 北京已经试点成立监察委员会, 对此有人呼吁由其介入监督该案件的处理决定, 但最终这一新设监督机构并没有给出回应, 多少有些遗憾。

按照上述制度设计安排, 今后再发生诸如“雷洋案”、“于欢案”等警察执法争议案件时, 首先, 公安机关应当及时告知检察机关和监察机关介入监督, 确保监督的权威性和调查的中立性;其次, 先由检察机关依据职权对案件立案监督、调查核实, 主持开展委托尸体检验、公开听证、结论宣布等活动, 其他机关协助配合调查;再次, 检察机关调查结束后, 应及时公布案件事实, 督促纠正公安机关违法行为, 并根据案件的性质严重程度确定是否将相关责任人员移送监察机关调查处置;最后, 检察机关或者监察机关分别对对方作出的调查结论在诉讼环节或者复议复核环节进行审查, 并接受人民代表大会、人民监督员和社会公众的监督, 确保监督权同样运行在监督制衡的轨道上。

五、结语

长期以来, 我国在警察执法监督的制度设计和实践应对方面倾向于内部自制, 在外部监督体制和机制供给方面存在不足, 而在一定意义上, 纠纷解决、私权利救济和公权力监督三者又关系紧密、互为表里。从我国警察执法监督和争议解决的制度和实践不难发现, 当前警察执法监督所存在的弊端不在于监督主体和方式的多少, 也不在于规范警察执法权能的规则显隐, 而是在于各种监督机制是否中立、公正, 各监督机制之间是否协调, 彼此制衡的体系是否完备、规范。现有的制度难以对警察执法形成全面、规范、有效的控制, 亟需探索新的监督路径。

党的十八届四中全会和六中全会提出探索行政检察改革和深化国家监察体制改革的重要战略部署, 为监督警察执法活动提供新的视角。党的十九大报告中就国家监察制度改革方面明确要求“深化国家监察体制改革, 将试点工作在全国推开, 组建国家、省、市、县监察委员会, 同党的纪律检查机关合署办公, 实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[39]。在此背景下, 我们更应当充分发挥检察机关和监察机关对于警察权控制的功能优势, 形成警察执法对事对人双保险、违规违纪违法犯罪全程覆盖的监督模式, 构建完善警察权动态开放和多元控制的法律监督体系[40], 促使警察权运行和监督遵循法律保留、人权保障、权力制衡、程序正当、民主公开等法治要求, 把改革带来的制度红利释放到具体问题的解决当中, 推进国家治理体系和治理能力的现代化。


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