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王林林:论侵犯公民合法权益型行政强制措施的检察监督

王林林| 时间: 2019-04-23 10:21:15 | 文章来源: 《法学》2019年第3期

摘要:行政强制措施在适用过程中存在违反法定程序, 超范围、超时限滥用, 用行政强制措施代替行政处罚等问题, 严重侵犯公民人身、财产权益。然而相关行政强制措施监督体系不健全, 难以实现有效监督。检察机关作为专门的法律监督机关, 对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督具有天然优势。当前, 对涉及公民人身、财产权益行政强制措施进行检察监督不仅缺少明确的法律依据和具体的制度设计, 而且在理论上也没有取得共识。实现对涉及公民人身、财产权益强制措施的有效监督, 应在加强以法律监督权为基本属性的检察权设置的基础上, 进一步明确我国行政强制措施检察监督理念, 对侵犯公民合法权益型行政强制措施的检察监督予以制度化设计, 如建立健全检察监督的法律规范体系, 明确检察监督的范围, 构造多元化的检察监督手段, 设置富有实效的检察监督程序等。

关键词:行政强制措施;检察监督;监察监督;

作者简介:王林林 (1985—) , 女, 汉族, 河南安阳人, 上海大学法学院讲师。

根据我国《行政强制法》的规定:“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中, 为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形, 依法对公民的人身自由实施暂时性限制, 或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施以国家强制力为后盾, 要求行政相对人绝对服从, 从本质上看是行政机关为实现特定目的而采取的临时手段。1作为一种具体行政行为, 行政强制措施具有保障性、暂时性的特点, 其目的是保障一种秩序的形成, 保障后续行政行为的有效做出:如为了保障事后的检验而封存货物, 为了保障事后的处罚而暂扣肇事者的驾照, 为了保障事后执行的实现而冻结当事人的银行存款, 行政强制措施自身不能作为制裁手段而使用。由于直接涉及公民人身、财产利益, 而实践中为达到行政管理目的, 行政机关多忽视行政强制措施的保障性、临时性特征, 违反法定程序, 超范围、超时限滥用, 用行政强制措施代替行政处罚等, 严重侵犯相对人的人身、财产权益, 甚至造成难以弥补的损失。2公众对实践中发生的诸如深圳“身份证查验案”、上海“警察抱摔抱婴妇女案”等案件反应强烈, 在一定程度上反映出规范涉及公民人身、财产权益行政强制措施执法活动, 实现有效监督具有相当的紧迫性。

一、问题的提出

行政强制措施现有的监督体系并不健全, 存在制度性短板。目前, 除社会舆论、群众自发监督等非制度性监督外, 对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的监督救济主要有权力机关监督、行政诉讼监督、行政复议监督以及行政监察监督等途径, 这些监督方式在一定程度上均存在缺陷或短板。权力机关对行政机关的监督在很大程度上流于形式、力度不足。行政诉讼监督的问题在于法院受理行政诉讼案件, 对提起行政诉讼的原告资格限制过多, 要求遵循严苛的法定程序及需要较多专业知识, 导致不少行政相对人在人身、财产权益遭受侵害后难以通过行政诉讼获得救济。至于行政复议监督, 因行政复议机构之间没有形成统一体系, 只是对本行政机关负责, 而行政复议机关可以是作出行政强制措施机关的上一级行政机关, 也可以是作出行政强制措施机关所属的同级政府, 在特殊情况下, 还可能是作出原强制措施机关本身。这种上下级行政机关之间较近的亲缘关系, 决定了行政复议机关缺乏行政复议这种带有准司法性质的纠纷解决机制所必须的中立性和独立性。3而行政监察监督因为监察机关地位较低, 缺乏独立性和权威性, 受上级监察机关和本级人民政府的双重领导、制约, 难以做到真正的独立监督。可以看出, 以上几种监督方式对行政强制措施难以实现有效制约。

作为宪法规定的法律监督机关, 检察机关负责监督行政机关与审判机关对法律的执行与适用。我国检察制度的特色也体现在我国的检察机关是专门的法律监督机关, 依法独立地行使检察权。4检察制度的独立价值使检察机关对涉及公民人身、财产权益行政强制措施开展检察监督有着天然优势。作为宪法规定的法律监督机关, 检察监督是法定和制度化的监督, 没有本位利益的诉求, 监督具有独立性和客观性, 可以保证监督的中立性;同时作为专门的法律监督机关, 检察机关能够保证检察监督的专业性和灵活性, 避免了行政诉讼监督等模式下的监督滞后性。近年来, 部分地区检察机关通过多种途径获取信息并展开对行政执法的监督工作, 显示出检察监督权属的扩张性。5这些创新性检察监督主要面向环境执法、国土资源执法、规划执法、安全生产执法、食品安全执法等领域, 收到了非常好的检察监督效果, 体现了法律效果和社会效果的统一。6

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 明确要求:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度。”为贯彻《决定》的要求, 最高人民检察院出台了《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》, 其中提出:检察机关将建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的法律监督制度。加强与相关部门的协调沟通, 在深入调研和试点的基础上, 明确检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施开展法律监督的范围和方式, 完善监督程序和保障措施, 重点围绕行政机关滥用行政强制措施, 违反法定程序、超范围、超时限采取行政强制措施, 侵犯公民人身、财产权益等问题, 开展监督工作, 促进行政强制措施的依法规范使用。7此举更加强化了检察机关的法律监督地位, 确保对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督制度化、有序化开展。

检察机关的公诉、侦监、批捕及刑事诉讼监督职能广受关注, 而对行政执法活动的监督长期被忽视。域外检察机关对行政执法活动监督的做法对于完善我国行政检察监督尤其是涉公民人身、财产权益行政强制措施监督, 提供了一些可供参考的做法。首先, 对涉及公民根本利益的具体行政行为, 检察机关可以通过行政公诉方式参与监督。例如英国的检察机关提起公益诉讼的制度。检察长依法律规定, 参与重大行政诉讼;凡是涉及公共利益的诉讼并要颁布训戒令或者宣言的, 凡为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为的, 经检察长许可后, 可借检察长名义提起诉讼。对涉及公益的行政案件, 英国检察官可以通过公益诉讼的方式进行检察监督。8在美国, 对于行政机关损害公众利益的案件, 法律采取多元化诉讼主体制, 但在实践中, 检察机关往往作为公益诉讼的原告方出现在诉讼中。9其次, 除诉讼监督外, 前苏联法律确立“一般监督”制度, 各级检察院对国家管理机关、企事业单位、公职人员和公民是否执行法律实行监督的职权就是前苏联检察机关的一般监督权。101955年的《苏联检察监督条例》将“各部、各主管部门和它们所属的各机关和企业、地方劳动者代表苏维埃的执行机关和管理机关、合作组织及其他社会团体、公职人员和苏联公民”均纳入检察机关一般监督的范围。1979年《苏联检察院组织法》更是明确将一般监督的对象扩展至上述机关和组织的具体活动, 检察机关对国家社会生活有全面的监督权, 行政机关的行政活动的监督必不可少。苏联解体后, 俄罗斯联邦的政治体制进行了较大的变革, 建立了类似于三权分立的政治体制, 但是苏联时期的检察机关的部分职能却保留了下来, 1992年通过的《俄罗斯联邦检察机关法》 (现行检察机关法) 保留了检察机关一般监督的权力。建国之初, 我国的检察体系的构建, 对前苏联模式参考较多, 虽然改革开放后逐步建立起全新的检察体系, 但与前苏联模式仍有千丝万缕的联系。

二、我国行政强制措施检察监督“遭遇”的理论和现实困境

(一) 监督活动“属性”与检察职能“定性”的理论“不自洽”

对侵犯公民合法权益行政强制措施的检察监督, 应当具有充足的理论根据, 以避免因理论准备不足而引起盲目的业务进展或者对行政强制措施检察监督的质疑。

作为宪法规定的法律监督机关, 检察机关依法行使法律监督权。检察机关实施诉讼监督和部分诉讼外监督活动之余, 还承担公诉、批捕等检察职能。对于法律监督权和检察权的关系, 理论界长期存在分歧。一种观点认为一切检察机关的活动都是法律监督活动的具体形式, 全部检察权可统一于法律监督权;另有观点认为法律监督权和检察权两种职权是并存的关系, 任何一方都无法涵盖另一方。此外, 关于检察权的本质, 有学者认为是司法权, 也有学者认为是行政权。产生上述分歧的根本原因在于对检察机关的定位、检察职能的定性和检察活动的属性产生混淆。检察权权能定性不明确, 势必严重影响检察机关法律监督职能的有效展开。

随着职务犯罪案件侦查职能从检察权的剥离, 关于检察机关法律监督机关的定位再次引发争论。有学者认为, 检察机关的法律监督职能可以说基本上已经被监察委员会吸收了,11监察委员会会在事实上取代检察机关成为真正意义上的法律监督机关。12也有学者根据部门法条文所规定的检察机关权限, 甚至依据西方国家尤其是英美的刑事诉讼制度评价检察机关的法律监督机关性质定位的不自洽。对检察机关法律监督机关定位质疑的一个重要原因便在于没有立足宪法原理和我国宪制的特殊性来构建关于法律监督的原理性理论。13虽然我国检察机的检察权进行了一定的调整, 然而检察机关作为宪法确定的法律监督机关, 其地位是由宪法规定的, 不能由于部分检察活动的调整而否定其法律监督机关的地位。虽然我国的检察权权能体系中的“法律监督”, 是根植于苏联式监督的描摹,14但在理论发展和制度实践中却不能被固定的理论和成型的制度左右, 而是要结合我国现实的社会条件来进行。西方检察制度虽未被冠以“监督”, 但这并不意味着检察机关没有法律监督权能, 也不意味着检察权没有“监督”功能, 只不过这种“监督”蕴藏于权力结构配置与权力运行机理当中, 而不具有任何特殊或优势表征而己。15我国人民代表大会的法律监督机制, 包括国家权力机关直接实施的法律监督和国家设置的专门法律监督机关———人民检察院的法律监督。国家权力机关的法律监督权是立法权的延伸, 主要监督政府机关发布的决定和命令的合宪性和合法性, 对于政府机关不适当的决定和命令有权撤销;此外, 还包括对检察院、法院职权活动进行监督。

虽然检察机关作为法律监督机关的宪法地位并未改变, 然而检察机关活动的实际属性与检察机关的职能定性不完全吻合, 这是造成对行政执法活动检察监督实践难以有效开展的重要原因。检察机关的检察活动, 有的属于行政权能属性, 有的属于司法权能属性, 而我国检察机关的职能定性是独立于行政机关和司法机关的检察机关, 由此产生活动属性与机关定性的错位, 将会严重影响检察机关检察活动。当前, 围绕检察机关职能定性存在较大争议, 一种观点认为检察权职能仅定性于公诉权, 批捕、诉讼监督等权能则都应当从检察权中剥离出去。另有观点认为法律监督应当是一种源于宪法、位列人大监督之下的宪制职能, 不限于诉讼监督又不同于一般监督。以法律监督权为基本属性的检察权的设置, 是分权制衡原理在我国宪政体制下的具体实践, 是根据人民代表大会的授权对行政权的监督。因此, 检察权的权能范围应当围绕法律监督性质予以扩张。可以看出, 关于检察权“限缩”与“拓展”的争论从未停止。检察机关对行政强制措施的实施进行监督, 若不能在以法律监督权为基本属性设置的检察权框架内, 不仅监督效果大打折扣, 甚至会产生检察机关无监督的情形, 遑论检察监督宪制机能的发挥。

(二) 检察监督实践面临的多重障碍

1. 检察监督的具体法律规范缺位。

作为宪法规定的法律监督机关, 由检察机关监督行政强制措施执法活动是较为适宜的。16但从当前的监督实际来看, 检察机关对侵犯公民合法权益行政强制措施进行监督的法律依据并不完备。检察机关对行政执法活动的监, 只能在行政诉讼中发现人民法院作出的行政判决、裁定确有错误时, 按照审判监督程序提出抗诉, 这种监督参与度有限, 力度不足, 解决问题缺乏及时性、针对性。我国检察机关对行政违法活动进行监督的法律依据广泛存在于法律、法规和司法解释中, 比如《行政诉讼法》《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等。其中《行政诉讼法》第11条被理解成对行政检察制度全面监督性质所作的原则规定。然而, 仅有原则性的法律规范无法为检察机关监督提供完备的法律依据。一方面, 涉及公民人身、财产权益行政强制措施开展法律监督的范围、方式、程序以及处理结果等问题缺少明确的法律依据, 检察机关行使法律监督职权的可操作性不强, 公民人身、财产权益难以得到及时、实效的保障。另一方面, 由于缺乏规范系统的监督规范, 一些以会签形式下发的相关规范性文件, 强制力不足, 影响检察监督的权威性。17

2. 检察监督范围不明确。

行政强制措施检察监督范围的划定, 不仅影响监督效果, 而且决定监督的权力边界。首先, 行政强制措施范围广泛, 如何认定是否属于检察监督的范围呢。《决定》已经对检察机关实施检察监督的对象范围作出限定, 即涉及公民人身、财产权益行政强制措施。但不可否认, 这一范围的划定仍不够明确。其次, 针对涉公民人身、财产权益行政强制措施活动的合法性进行监督无争议, 但是否对其合理性进行监督存在争议。根据《行政诉讼法》第70条第6项, 行政行为明显不当的, 人民法院判决撤销或者部分撤销, 并可以判决被告重新作出行政行为。可以看出, 法院在一定程度上可以对具体行政行为的合理性进行审查, 那么检察机关可否对明显不当侵犯公民合法权益的行政强制措施进行监督呢, 需要进一步明确。最后, 行政执法机关及工作人员在行政执法过程中存在的违法、违规甚至涉嫌贪污、受贿、渎职等职务犯罪行为是否属于检察监督的范围也未厘清。随着国家监察体制改革的深入推进, 检察机关的监督职能迎来重大调整。违法违规采取行政强制措施造成公民人身、财产权益遭受重大损害的, 究竟由检察机关进行法律监督还是由监察委进行监察监督, 同样需要进一步厘清。

3. 检察监督手段的局限性。

行政强制措施检察监督涉及行政权和检察权两大权力的运行, 属于公权力之间的监督。由于对侵犯公民合法权益行政强制措施的检察监督制度尚在建构之中, 实践中检察机关的监督手段有限, 且缺少刚性, 监督效果不明显, 造成相似问题频发。其一, 监督手段有限, 无法体现其约束力。根据行政强制措施违法程度的轻重不同, 以及程序违法、实体违法的类别不同, 检察监督的方式包含检察提醒、纠正意见、纠正违法通知书、检察意见和检察建议。检察提醒、纠正意见、检察意见和检察建议等均属于柔性监督手段, 采用“提醒”“意见”“建议”等用语, 约束力有限。其二, 检察机关发现行政机关在行政执法中存在违法行使行政强制措施的情形时, 往往只是口头提出纠正意见或以发送纠正违法通知书等方式提醒其纠正。这种监督缺乏法定强制力。通知书发出后, 检察机关的监督职责就告一段落, 存在“只发不管”的情况。18其三, 行政强制措施作出机关消极对待检察机关的监督处理意见, 监督意见常常得不到回馈, 严重影响监督效果。

4. 过程检察监督存在罅隙。

根据检察机关介入行政强制措施执法活动时间的不同, 检察监督存在结果监督和过程监督。结果监督, 指在行政强制措施实施完毕以后, 检察机关依职权主动发现违法或根据当事人的申请监督而介入调查以纠正行政违法行为的监督。过程监督, 检察机关依职权或依当事人申请, 参与到行政强制措施实施过程之中。涉公民人身、财产权益行政强制措施的检察监督偏重于从结果端进行监督, 忽视了对行政强制措施执法活动本身的过程监督。首先, 结果监督会导致监督的滞后、错位, 继而影响法律监督效果的发挥。19前已论及, 行政强制措施的滥用, 往往会对相对人的人身、财产权益造成难以弥补的损失。如限制人身自由行政强制措施的滥用造成的损害包括身体的伤残、伤痛, 心理上的伤害和名誉上的败坏。20对于违法或者违规的行政强制措施, 若只进行结果监督, 可能会造成损失的扩大, 而这些损失在过程监督中则是可以有效避免的。其次, 结果监督还可能造成监督程序无法启动。涉及公民人身、财产权益行政强制措施的相对人往往处于弱势地位, 不敢或者不愿意向行政机关提出异议, 提起复议或诉讼以寻求救济, 检察机关难以介入并掌握该项执法活动的实体及程序细节, 无法对其实现有效监督。

三、我国行政强制措施检察监督的现有理念

(一) 合法检察监督

检察机关依法对行政强制措施进行监督, 以保证行政机关及其工作人员依法、合理行政。合法检察监督具体包含两方面的内容:第一, 监督法定。检察机关的监督活动有明确合法的依据。根据现有法律规定, 检察机关对行政行为的监督主要体现在对行政诉讼中错误判决、裁定以及违法情况的监督, 对于行政机关的具体行政执法活动进行检察监督缺乏位阶较高的法律依据。宪法、法律对检察机关履行法律监督职责缺乏全面具体的规定, 检察监督法律体系存在空白。在实践中, 检察机关对涉公民人身、财产合法权益行政强制措施的监督活动虽有宪法依据和一些具体规则的指导, 但中观层面的法律法规有待进一步补充。第二, 监督内容法定。对涉及公民人身、财产权益行政强制措施进行监督, 主要围绕执行主体是否合法, 有无滥用职权或怠于履行法定职责的情形, 行政强制措施的内容、程序是否合法以及行政强制措施的适用是否明显不当等情形。不当适用行政强制措施同样会对行政相对人权益产生重大影响, 行政行为是否合理也应是检察监督的重要内容。参照《行政诉讼法》的有关规定, 合理性监督应限于行政强制措施适用明显不当或不符合立法目的的情形, 而不应作扩大解释。

(二) 有限检察监督

《决定》在明确对行政强制措施实行司法监督价值取向的同时, 对监督范围进行了必要的限缩, 司法监督的对象, 不具有列举加概括式的可拓展性, 也就是说, 没有必要也不可能对所有的行政强制措施都实施司法监督。这是因为检察监督具有有限性的特点, 不论是对行政诉讼的监督, 还是监督关口前移, 直接监督行政权的行使, 都不是全面介入, 而只是介入一些重要的环节、一些相对人处于严重弱势的行政行为, 如果全面介入, 检察机关囿于现有的人力物力, 恐怕难以应对, 一旦失控, 将面临巨大责任。21

强化对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的检察监督, 由传统的对公民行政诉讼以抗诉方式进行监督转化为直接对行政强制措施进行监督, 检察机关的角色由间接性的监督司法活动主体, 转变为直接监督行政强制措施的主体, 检察机关的介入提前, 监督权得到扩张。涉及公民人身、财产权益行政强制措施的检察监督是宪法意义上两种平等权力之间的监督, 虽具有必要性及可行性, 但不应过分强调和夸大, 检察监督仍应保持应有的谦抑性。行政权虽然容易被滥用, 但也是国家权力中能动性、效率性和创造性最强的。因此, 检察监督不能以扼杀行政活动的积极功能为代价。只有在法定和必要的前提下, 检察监督才能启动, 以免对行政权造成不必要干预。

(三) 特定型过程检察监督

行政强制措施具有公定力属性, 行政行为成立后经特定的国家机关撤销之前, 行为始终有效。行政法上设计的行政救济方式主要为事后监督, 即必须在具体行政行为已经成立生效后才能启动。22行政机关的自我控制和纠错是一种事前控制或事中控制, 具有事后控制所不具有的独特优势。笔者认为, 对于特定的, 如涉及公民人身自由的强制措施造成的身体伤害和精神侵害往往具有不可逆转性, 以及即时强制措施中, 监督不及时会造成危害后果的扩大或者损害无法弥补, 从而失去监督的意义, 故对这些行政强制措施则可以实施过程监督, 可以及时纠正违法行政强制措施或防止损害的扩大。

(四) 互动性检察监督

强化检察监督并不意味着放弃其他监督主体对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的监督。构建涉及公民人身、财产权益行政强制措施的检察监督体系, 应当以检察权为核心、多种监督权力相互配合, 联合多方主体参与监督, 实现全面监督和配合监督。检察监督主要通过程序机制发挥作用, 为根据事务管理和行政权力形成分工制约的其他权力进行行政权实质性合法审查留下空间, 如此, 就能够发挥分工制衡这种权力制约和监督的优势, 能够在监督机制上尽量符合我国行政权的设计和运行机制。23如监察监督的对象是违法违规采取行政强制措施, 侵犯公民合法权益的实施者———行政部门的公职人员, 就公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督, 追究相关人员违法违规的法律责任;而检察机关则针对行政部门的公职人员所实施的行政强制措施活动进行监督, 纠正违法。

四、我国行政强制措施检察监督制度的建构路径

(一) 建立健全检察监督的法律规范体系

对涉及公民人身、财产权益行政强制措施进行检察监督, 尚缺少完备的法律规范体系。在宏观层面上, 检察机关作为宪法确立的专门法律监督机关, 具有包括促进依法行政在内的诸多职能。《人民检察院组织法》第2条也作此规定。此外, 中央《决定》等文件同样为强化行政强制措施检察监督提供宏观的政策指导;在微观层面上, 各地探索完善行政强制措施检察监督的做法, 为涉及公民人身、财产权益行政强制措施检察监督提供了广泛的实践基础。在中观层面, 明确、细致的法律规范缺位, 检察机关监督侵犯公民合法权益的行政强制措施时, 往往无法可依, 底气不足。检察监督缺少震慑力和权威性, 行政强制措施实施机关难免敷衍塞责, 影响监督效果。

行政强制措施的检察监督属于检察机关法律监督的重要组成部分。受制于我国检察监督体系的不完备, 各地检察机关对行政强制措施的监督机制差异较大, 短期内可由全国人大常委会授权部分省市开展试点工作, 不仅可以解决依据不明确的问题, 而且能够为监督法律规范的建立健全提供更为系统的实践基础。从法律监督制度的整体发展来看, 只有通过制定《法律监督法》, 实现法律监督的专门化立法, 才能从根本上解决检察机关在开展法律监督工作中遇到的法律依据不足、监督不力等共性问题。24《法律监督法》的出台有利于立足于以法律监督权为基本属性的检察权设置, 体现分权制衡原理, 通过宪政体制下的具体实践发挥检察机关的宪制机能。此外, 《法律监督法》的制定有利于形成统一的法律监督体系, 通过法律实现检察职能“定性”和检察活动“属性”的理论自洽, 进而明确行政强制措施检察监督的体系性定位和制度设计。

在现有的法律规范框架内, 建立健全行政强制措施检察监督法律规范体系应突出最高人民检察院司法解释的功能。通过发布司法解释的方式实现中观层面检察监督法律规范的架构:第一, 新修订的《人民检察院组织法》虽未明确规定检察机关对侵犯公民合法权益行政强制措施进行监督的职权, 但在第20条第8项补充检察机关行使法律规定的其他职权, 检察机关行使检察监督有法可依。第二, 《人民检察院组织法》明确最高检行使的职权包括对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释。对侵犯公民合法权益行政强制措施进行检察监督属于检察机关的行政检察工作, 由最高人民检察院出台司法解释, 进一步明确监督的范围、监督方式以及监督程序的启动, 为行政强制措施检察监督制度提供更为具体的规范依据。如地方检察机关对强制隔离戒毒已经形成了较为成熟且有效的监督机制, 在此情形下, 可以考虑先由最高人民检察院发布监督工作指导意见, 再出台司法解释, 保障戒毒人员的合法权益, 确保强制隔离戒毒工作的合法、公正和廉洁。

(二) 明确涉公民人身、财产权益行政强制措施的范围

检察机关监督涉公民人身、财产权益行政强制措施的适用, 应有明确的监督范围。监督范围不明确, 无论是检察机关超范围监督还是怠于监督, 均会侵犯公民的合法权益或者妨碍行政机关依法履职。行政强制措施通常是对公民人身权、财产权的极大限制, 对涉及公民人身、财产权益行政强制措施实行法律监督, 旨在通过检察机关的法律监督来规范行政强制措施权的行使, 进而保障公民权益免受行政权失控而带来的侵害, 可以看出, 行政强制措施的检察监督制度在价值上更侧重于彰显人权保障理念。

检察机关履行监督职责, 首先应结合行政强制措施的法律特征判断该行政行为是否属于行政强制措施。实践中, 行政强制措施和行政强制执行、行政处罚存在容易混淆的地方, 给法律监督部门造成困扰。因此, 还应从实施上述具体行政行为的机关入手, 明确行政强制措施的内涵, 细化行政强制措施的认定标准。其次, 进一步判断该行政强制措施是否属于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。对涉及公民人身、财产权益行政强制措施进行检察监督, 虽然有宏观法律规定, 但要成为制度建设并逐步推广, 还需要实践试点。试点中检察监督的范围不宜过大, 可以考虑将监督范围限定在行政扣留、房屋拆迁、强制戒毒、收容教育、食品药品安全、环境资源保护等涉及公民切身权益等重点领域。在试点办法逐渐成熟的基础上, 再逐步扩大涉及公民人身、财产权益行政强制措施检察监督的范围。最后, 应判断监督内容是否属于合法性或者特定情形中的“明显不当”行为。检察机关监督行政强制措施, 原则上以具体行政行为违法为前提。但不可否认, 行政诉讼中法院审查范围已由单纯的违法性审查扩大为对违法性和“明显不当”具体行政行为的监督。行政机关对行政相对人采取行政强制措施违反必要原则、均衡原则或者为当事人设置苛刻的、不合情理的义务等, 是行政强制措施“明显不当”的主要情形。25公民对行政机关采取的行政强制措施不服, 向法院起诉, 法院审理后认为“明显不当”的, 可以直接判决撤销、判决变更、责令补救或赔偿等裁判方式, 向行政相对人提供救济。笔者认为, 检察机关对“明显不当”行政强制措施的检察监督符合法律监督保障人权的基本理念。围绕行政强制措施“明显不当”的情形, 检察机关需要明确适用该行政强制措施的目的及所保护的利益, 进一步审查该行政行为是否是实现该目的所必需的且造成的损害是否小于其所保护的利益, 以及对行政相对人施加的义务是否过于严苛等。

(三) 构造多元化的检察监督手段

《人民检察院组织法》第21条原则性规定检察机关实施法律监督, 可以进行调查核实, 依法提出抗诉、纠正意见和检察建议。笔者认为, 涉及公民人身、财产权益行政强制措施的种类广泛, 在具体适用上差别较大, 采用多元化的监督手段更有助于实现有效的检察监督。

1. 规范检察建议、纠正违法意见书等的适用规则。

检察机关监督涉公民人身、财产权益的行政强制措施, 其监督手段主要是检察建议和纠正违法意见书, 明确检察建议和纠正违法意见书的适用规则, 有利于规范监督行为, 避免出现内容较原则和空泛的问题, 增强检察建议和纠正违法意见书的可操作性。作为检察机关常用的监督方式, 检察建议具有方便、灵活、高效, 且能在不引起强对抗的基础上协调检察权和行政权的关系等优点, 在行政强制措施的监督中被较多使用。检察建议作为一种建议性质的监督方式相对成熟, 已经制度化;26实践操作层面上, 采用检察建议的方式符合检察工作特点和实际, 具有较高认可度, 行政机关对检察建议易于理解和接受。检察建议一般适用于如下情形:一是行政强制措施行为违法程度轻微、程序问题上存在瑕疵、强制整改和自行纠错;二是行政强制措施明显违法, 作为检察机关发出纠正违法通知书或提起行政公诉的前置程序的以及其他检察机关认为采用检察建议比较适宜的。27与检察建议监督力度相仿的还有纠正违法意见书, 该方式要求行政机关必须在一定的期限内对违法具体行政行为进行改正并予以答复。相对于检察建议而言, 纠正违法意见书往往在检察机关已经确认强制措施存在违法情况下, 更容易引起行政机关的重视和关注。此外, 明确检察建议、纠正违法意见书等的适用, 还应当对行政执法机关对检察机关的检察建议、纠正违法意见书等回复与落实情况予以制度化保障, 敦促行政机关及时反馈意见, 避免无效的监督, 如地方实践中将行政机关的反馈情况列入县人大常委会对行政执法机关负责人年度评议内容。

2. 结合涉及公民人身、财产权益行政强制措施的特点, 探索新的监督手段。

对于短期限制人身自由的行政强制措施, 有学者建议由检察院发出人身保护令状, 并通过事前报告的方式申请令状。具体而言, 对于可能采取暴力措施或者进一步限制人身自由的, 检察机关主动监督认为有必要到现场, 并对限制人身自由行政强制措施合法性、合理性进行审查, 认为行政机关采取限制人身自由行政强制措施违法或者不当的, 提出口头检察建议或者发出禁止令, 建议或阻止行政机关采取相应的补救措施。28对于长期限制人身自由的行政强制措施, 如强制隔离戒毒的检察监督, 地方检察机关同样进行了创新性实践。2016年3月, 江苏省实现了检察机关对全省戒毒场所法律监督的全覆盖, 建立人民检察院备案反馈制度。地方戒毒所在办理戒毒人员提前或延迟解戒、变更戒毒措施、所外就医等事项时, 抄报人民检察院备案;对戒毒人员逃跑、破坏监管秩序, 发生重大疫情、所内吸毒、安全生产事故、戒毒人员所内死亡、违禁品流入等事故的, 主动及时通报驻地人民检察院。

(四) 构建富有实效的检察监督程序

检察机关监督行政强制措施程序的启动, 过去主要依靠当事人申请, 现在则是当事人申请监督和检察机关依职权监督相结合。首先, 公民的人身、财产权益均属私权, 公民具有自主处分权, 当事人出于个人考虑不愿意申请检察机关监督的情况, 除非涉及国家利益、社会公共利益等情形检察机关可以自行介入外, 其他情况下应尊重当事人的程序选择权。检察机关盲目介入、过早介入行政执法活动, 不利于行政机关发挥自由裁量权, 干扰行政机关正常执法活动, 影响行政权的行使。此外, 一旦当事人选择通过行政复议、行政诉讼程序, 并可以解决行政强制措施纠纷, 则检察机关不必对行政强制措施实施检察监督, 否则有悖检察监督谦抑性救济的要求。其次, 检察机关依职权自行启动监督的案件主要包含两类:一是检察机关在履职过程中发现行政强制措施侵犯公民合法权益, 存在损害国家国家利益或者社会公共利益, 造成重大社会影响或者需要跟进监督的情形;二是人大交办需要检察机关进行监督的案件。

优化特定型行政强制措施监督介入程序, 强化过程监督。行政机关适用行政强制措施, 其权力分配与运行的过程性控制存在障碍, 造成监督不足。对于即时性强制措施而言, 无论是行政相对人申请还是依职权启动监督程序, 检察机关难以及时介入, 只能采取事后监督。然而对于长期限制人身自由或者影响社会公共利益的行政强制措施而言, 往往会给相对人造成难以弥补的损失, 检察机关应实施过程监督, 从而及时发现和纠正违法行政强制措施或防止损害的扩大。一方面, 加强行政强制措施实施机关与监督机关的信息共享, 使检察机关能更加直接地了解情况, 逐步从事后监督向事中监督转化。29另一方面, 为了提升检察监督的针对性与时效性, 检察机关应根据行政强制措施涉及公民权益或社会公共利益的具体情况, 注重对重点案件的过程介入。30

设置专门的行政检察部门, 固化检察机关监督行政强制措施的权能。内设机构设置的不同逻辑体现了对检察权分类和运行在理论上的不同认识。31行政检察是检察工作的薄弱环节, 存在不敢监督、不善监督等问题。如今, 行政检察内涵得以扩大和丰富, 各地检察机关改革创新, 对部分行政执法领域展开法律监督工作, 进行了检察机关的内部职能分离。需注意的, 目前民事行政检察机构承担的行政检察工作并非真正意义上的行政检察, 或者说不属于严格意义上的行政检察监督。32检察机关的内部设置应予调整, 分设诉讼检察机构和行政检察机构, 将司法检察机构与行政检察机构分立, 设置专门的行政检察机构承担对行政领域的法律监督职能,33有利于强化检察机关对行政强制措施的法律监督, 延伸检察监督的职能。

中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师刘仁文点评:

党的十八届四中全会提出要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度, 这呼唤学界对检察机关这方面的监督实践展开更多的研究。目前检察机关监督侵犯公民合法权益的行政强制措施, 不仅缺少明确的法律依据和具体的制度设计, 而且在理论上也没有取得共识。在行政强制措施检察监督面临理论和实践双重困境的情况下, 创新行政强制措施的检察监督理念, 探索有效的检察监督机制, 保障涉公民人身、财产权益行政强制措施依法依规运行, 就显得尤为必要。论文提出应在加强以法律监督权为基本属性的检察权设置的基础上, 进一步明确我国行政强制措施的检察监督理念, 对侵犯公民合法权益型行政强制措施的检察监督予以制度化设计, 如建立健全检察监督的法律规范体系, 明确检察监督的范围, 构造多元化的检察监督手段, 设置富有实效的检察监督程序等。难能可贵的是, 作者并非只限于行政检察监督的宏观叙事, 而是以法治思维从中观、微观等层面对行政强制措施在适用过程中存在违反法定程序, 超范围、超时限滥用, 以及用行政强制措施代替行政处罚等进行了审视。总的看, 论文选题有现实意义, 内容上有创新之处。


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