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“行政法治与行政审判研讨会”研讨综述

信息来源: 发布日期:2022-09-05

“行政法治与行政审判研讨会”研讨综述



议题一:行政案件集中管辖的改革与实践

本议题的发言环节由最高人民法院行政庭郭修江副庭长主持。江苏省高级人民法院行政庭郑琳琳庭长、福建省高级人民法院行政庭陈晓军庭长、南京江北新区人民法院潘伟副院长和东南大学法学院于立深教授分别作主题报告。

(郭修江副庭长)

郑琳琳庭长的报告主题为《江苏法院行政案件集中管辖改革的探索与实践》。报告以时间轴为线,介绍了江苏法院从2013年开始行政案件集中管辖试点,2020年实现基层法院行政诉讼案件集中管辖省域全覆盖,实现了外部不当干预明显减弱、专业化审判水平有效提高、裁判标准逐步统一等目标,同时在构建集中管辖协作机制方面取得良好成效。随着改革深入推进,也出现了改革模式不统一、审判力量配置不足、非集中管辖法院行政审判职能弱化等新问题。为此,江苏法院将从优化调整全省集中管辖改革模式、加大对集中管辖法院保障和考核支持力度、完善集中管辖司法协作与争议化解机制等方面,持续深入推进行政案件集中管辖工作。

(郑琳琳庭长)

陈晓军庭长的报告主题为《创新多元异地管辖模式 探索管辖改革新机制》。报告介绍了福建法院紧扣“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”目标要求,实施地域管辖改革、级别管辖改革“两步走”战略,坚持因地制宜与问题导向、异地管辖与便民利民、推进改革与良性互动“三结合”原则,创造性地实施三种不同管辖模式,形成“中级法院交叉管辖、基层法院集中管辖、福州铁路运输法院指定管辖”于一体的管辖改革模式。报告提出要促进改革创新成效持续走强,需要立足于“三个提高”:一是加强诉权保障、提高司法质效;二是统一裁判尺度,增强司法权威;三是集中审判力量,整合司法资源。

(陈晓军庭长)

潘伟副院长的报告主题为《协同与规范:集中管辖模式下行政争议府院联动化解机制的构建》。报告详细介绍了南京江北新区法院构建行政争议府院联动化解机制的经验做法,同时指出府院联动面临诉源治理成效不够突出、个案型联动存在争议、信息传导滞后、评价保障措施缺失等问题。报告从传统文化基础、宪法法律依据、审判职能发挥、促进公共治理等方面对该机制的正当性进行论证,并提出完善建议:一是联动主体扩展到公众参与;二是联动方式转化为常态协同;三是联动重心转向靶向发力;四是联动约束转变为刚柔并济;五是联动载体转变为科技赋能。

于立深教授的报告主题为《新型司法-行政权力关系下的行政案件集中管辖制度的成本收益分析》。他认为在行政诉讼中,司法权与行政权之间是法律监督上的国家权力结构关系,且在法律监督层面司法权优位于行政权。行政案件集中管辖的本质是诉讼管理关系,其制度目的在于落实以审判为中心的政法政策,妥善处理行政权力和司法权力的关系。集中管辖改革的制度设计需综合考量司法效能、司法品质、司法公正、司法独立及司法政策等因素,平衡集中管辖司法目标实现的成本收益,从组织和体制改革转向程序改革,发挥行政程序和司法程序在塑造司法公正和司法效率上的作用。

(于立深教授)

本议题的点评环节由江苏省法学会行政法学研究会会长、河海大学校长助理邢鸿飞教授主持。中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院湛中乐教授,中国法学会行政法学研究会副会长、中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部主任周佑勇教授,最高人民法院第三巡回法庭分党组成员、副庭长孙长山,江苏省政协社会法制(民族宗教)委员会副主任谢士灵,江苏省人民检察院副检察长陶国中分别点评。

(邢鸿飞教授)

湛中乐教授认为,江苏和福建在行政案件集中管辖方面的实践做法可圈可点,改革探索既有共性又各具特色。同时,他认为如何在集中管辖中处理好司法公正和司法便民的关系,如何赋予当事人选择权,全国是否需要采取统一的管辖模式,均需进一步探讨。府院联动是具有中国特色的重大课题。学术界要对府院联动取得的成绩高度认可,也要反思府院联动的基础、方式及对象,特别是探讨检察院在府院联动中的定位和作用。在诉讼结构中,法院的司法权威要得到彰显,要在诉讼中处理好对被告的监督和对原告权利的保护。我们要立足中国国情,借鉴中国传统文化,开拓全球视野,尊重行政诉讼的客观规律,探索中国特色的行政诉讼制度。

(湛中乐教授)

周佑勇教授认为,江苏和福建的行政案件集中管辖探索各有特色,改革取得了丰硕的成果。对于进一步深化集中管辖改革,他提出三个方面建议:一是回归本意,建立行政诉讼法第18条第2款所规定的与行政区划相分离的司法管辖体制。集中管辖改革的本意是确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件,其性质是跨行政区域统一管辖,目的是建立与行政区划适当分离的司法管辖体制。二是坚守初衷,改革的初衷就是通过建立两区分离的管辖制度,摆脱地方行政的不当干预,增加当事人的诉讼信心,提高法院审判的独立性和公正性。三是坚定方向,在进一步优化集中管辖改革模式的同时,完善府院联动、司法协作等配套改革机制,探索建立具有中国特色的行政法院模式。

(周佑勇教授)

孙长山副庭长认为,行政案件集中管辖改革有其现实必要性,在一定区域内促进了同案同判,有利于统一司法裁判标准。但集中管辖制度也具有局限性,行政争议向一个基层法院集中,该法院与其他县市在行政隶属方面缺乏天然联系,导致行政争议实质化解难度加大。对集中管辖改革的评价不能够仅停留在制度出台当时的时空条件下,而是要分析该制度面向未来是否可行;既要看是否有利于社会整体发展,是否有利于矛盾化解,还需要看该制度随着国家发展是否可以焕发新的生命力,对于未来完善我国的司法体制是否具有参考价值。

(孙长山副庭长)

谢士灵副主任认为,行政案件集中管辖制度的意义在于保障司法公正独立,减少不必要的地方干预。江苏法院于2020年实现集中管辖改革省域全覆盖,对管辖制度进行了卓有成效的探索,有效保护了人民的合法权益,提升了行政审判专业水平,统一了全省法院裁判尺度,为下一步立法完善提供了丰富的理论和实践依据。在深化集中管辖改革方面,他建议科学设定法院绩效考核机制,汲取中国传统智慧,进一步提升法官的法律素养和政治素养,增强司法公信力。

(谢士灵副主任)

陶国中副检察长认为,在司法体制机制改革方面,江苏法院一直走在前列。行政诉讼要继续坚持集中管辖改革的方向,在尚未建立行政法院之前,要以集中管辖为原则、赋予当事人一定的选择权为例外,以平衡好二者之间的关系。实践中,全省检察机关尚未对行政案件实行集中管辖,而是采取由各级人民检察院依法履行行政检察职责,包括促进人民法院依法审判、推进行政机关依法履职、开展行政争议实质性化解等工作。行政裁判结果的法律监督工作主要由市县两级检察院负责。全省检察机关将全力配合好人民法院做好行政审判工作和行政法治建设。

(陶国中副检察长)

议题二:行政处罚过罚相当原则的理解与适用

本议题的发言环节由江苏省人力资源和社会保障厅政策法规处陈健生处长主持。江苏省市场监督管理局法规处吴金燕处长、江苏省公安厅法制总队秦为民总队长、泰州市中级人民法院陈富贵副院长、东南大学法学院副院长熊樟林教授分别作主题报告。

(陈健生处长)

吴金燕处长的报告主题为《行政处罚法中从轻、减轻处罚条款的实践与思考》。她以某餐馆出售“拍黄瓜”被罚5000元的案例为引,指出了市场监管领域从轻、减轻行政处罚的法律困境:一是部分违法行为的法定处罚幅度与公众认知和当事人承受能力存在较大差距;二是行政处罚法从轻、减轻处罚情节操作性弱、适用率低,其他情节是否可以从轻、减轻存在不同认识;三是酌情从轻、减轻行政处罚缺乏明确的规则指引。她介绍了江苏省市场监管局为破解上述法律困境的做法和成效,出台了《江苏省市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》,并对规范从轻、减轻行政处罚提出了相应建议:一是行政处罚法要区分从轻、减轻和不予处罚并分别完善适用情形;二是完善其它单行法律、法规、规章中关于从轻、减轻处罚的情节规定;三是研究制定司法指导意见。

(吴金燕处长)

秦为民总队长的报告主题为《行政处罚“首违不罚”制度的理解与适用》,意在统一公安机关在适用“首违不罚”的执法标准。他首先简要分析了创设“首违不罚”制度的意义。其次,对“首违不罚”制度的适用条件,即初次违法、危害后果轻微、及时改正如何理解进行了深入分析。同时,他还提出要对“首违不罚”与“轻微不罚”进行区分,明晰两者背后不同的法理基础。在实践中,他提出该制度在公安机关推行的五个方面步骤:一是要严格遵循法定程序;二是要探索推行包容免罚清单;三是要提升执法主体能力素质;四是健全制度推行的配套机制建设;五是着力提升行政执法的“三个效果”统一。

(秦为民总队长)

陈富贵副院长的报告主题为《行政处罚明显不当的裁判方式探究》,意在厘清明显不当与形式违法的区别,并准确适用明显不当的裁判方式。他对明显不当的裁判与形式违法的裁判如何区分进行了论述,并针对明显不当的裁判方式中变更判决、重作及撤销判决如何适用的问题,从理论和实践上进行了深入分析研究。同时,提出明显不当裁判方式中要注意禁止不利变更原则的适用。

(陈富贵副院长)

熊樟林教授的报告主题为《行政处罚裁量基准制度的法治化构建与实践》,主张行政裁量基准的制定应当法治化,并认为裁量基准仅具有对行政机关的单项拘束力,不具有法律效力。党的十八届三中全会提出了要建立健全行政裁量权基准制度,新修订的行政处罚法授权行政机关可以制定行政处罚裁量基准。他从义务设定不统一、制定主体不统一、制定方法不统一、制定程序不统一四个方面,分析裁量基准为何需要法治化,并从客观角度阐述了目前裁量基准法治化发展程度,认为裁量基准的公开义务存在会被“扩大”的可能,造成行政机关不愿意制定裁量基准,限制行政裁量。他提出裁量基准法治化的未来方向,即非行政处罚类裁量基准的制定,裁量基准的制定程序要吸纳进“行政法典”或“行政程序法”当中,明确制定程序。

(熊樟林教授)

本议题的点评环节由盐城市中级人民法院韩标副院长主持。中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院余凌云教授,江苏省法学会党组副书记、专职副会长范沁芳,南京市中级人民法院冯驰副院长,江苏省法学会行政法学研究会副会长、南京大学法学院王太高教授分别点评。

(韩标副院长)

余凌云教授认为,吴金燕处长报告的观点是符合实际的。刑法上有刑事处罚的法定因素和酌定因素,行政法上同样也存在法定因素和酌定因素。但是,市场监管行政执法酌定因素的制定要注意举轻以明重、举重以明轻的问题。秦为民总队长的报告从公安机关视角论述“首违不罚”的适用条件,把握比较准确,具有实践意义;但报告中有一个问题值得进一步探讨,即有一些违法行为不存在及时改正的问题,比如侮辱诽谤,情节轻微。陈富贵副院长的报告对于明显不当的变更判决抓到了立法规定的要义,分析精准。明显不当的变更判决是有条件的,是没有行政裁量余地了,仅有一种处理结果,并非法院代替行政机关行使自由裁量权。熊樟林教授的报告比较全面,相关问题在最近国务院发布的裁量基准文件都予以回应,下一步就是如何具体贯彻落实的问题。

(余凌云教授)

范沁芳副会长认为,四位报告人的主题报告围绕当前行政法治建设的形势任务和现实需求,分别从行政执法、行政审判和理论建构的维度,针对执法司法实践中的热点问题,各有侧重地分析了行政处罚中的价值平衡、裁量标准、规则指引、司法规制、裁量基准的效力等问题,提出了很多创见。过罚相当原则在行政合法性原则的前提下,进一步凸显了行政合理性原则的考量,它是实质法治在行政执法领域的体现。这一原则如何更好地贯彻到执法司法实践,如何平衡好公益和私益,实现个案正义和社会公正、行政执法机关的内部评价和社会公众的法治感受相统一,需要更多务实的理论、更多具操作性的机制体制支撑配套。关于行政自由裁量基准,各个执法条线、多个执法层级都制定出台了裁量基准,可能会造成执法区域上的差异或者是行业部门之间的差异,这对于法治统一有一定影响,有待进一步完善。

(范沁芳副会长)

冯驰副院长认为,陈富贵副院长的报告从一元论下的两分法把行政诉讼法第70条所规定的六种情形划分为形式合法和实质合法两种审查标准,以此来推断在形式审查合法前提下,如果实质性审查不合法,那么优先适用变更判决,并阐述了变更判决、撤销判决、撤销并责令重做、禁止不利变更之间的关系,在理论上有许多值得赞许的地方。关于明显不当的裁判方式问题,他提出:首先,对于行政诉讼法第70条的的六种情形审查标准的划分并不精细,基层法官在案件审理中有时难以找到一个统一的评判标准。其次,关于司法权和行政权的划分问题。变更判决可能会出现超越幅度范围而变为另一种处罚方式,这种情况下,司法权能否代替行政机关的首次判断权,这可能会突破司法权和行政权的界限。最后,变更判决到底是在何种条件、何种范围内适用,除了在处罚幅度上的变更,能否在处罚方式上进行变更。他还认为,其他三个课题都涉及裁量基准的问题,需要注意如何界定“首次”,是以时间还是行为发生为标准,以及“可以”和“应当”在裁量基准中应当明确规定适用情形。

(冯驰副院长)

王太高教授认为,熊樟林教授的报告中关于裁量基准应当是对行政机关具有单向拘束力、不具有法律效力的观点,与修改后的行政处罚法第34条的规定高度吻合;但对于裁量基准的公开可能会倒逼行政机关将公开变成一种义务的观点并不认同。他认为,裁量基准是制定了才公开,不制定也就不存在公开的问题。因此,行政处罚法第34条的规定反而可能抑制行政机关制定裁量基准的积极性。另外他指出,熊教授也提到了国务院最新颁布的涉及裁量基准制定的文件,这里面规定行政机关对上级行政机关或者自己制定的裁量基准,如果具备一定情形的,经负责人讨论决定,可以不予适用。这一规定与熊教授所讲的裁量基准不具有法律效力是相吻合的,因为如果裁量基准对老百姓有约束力,那么行政机关是不能自行决定是否适用裁量基准的。从这个层面看,熊教授关于裁量基准不具有法律效力的观点似乎得到了一个规范层面的支撑。但是这里也存在三个问题需要澄清:一是裁量基准不具有法律效力是否有广义和狭义之分;二是裁量基准大多来源于行政处罚,对行政许可等授益行政的裁量基准关注不多,因此对裁量基准法律效力的考量会因为仅仅围绕行政处罚展开而导致片面性;三是裁量基准为什么要法治化,如果裁量基准仅仅具有对行政机关的单向法律效力,不涉及相对人和法院,那么裁量基准法治化是否还有必要,其价值又在哪里。

(王太高教授)

议题三:城市治理中的违法建筑查处与司法审查

本议题的发言环节由江苏省高级人民法院行政庭刘军副庭长主持。安徽省高级人民法院行政庭张志强庭长、南通市中级人民法院审判委员会专职委员高鸿、南京市城市管理局政策法规处张保军处长、南京师范大学中国法治现代化研究院研究员尹培培分别作主题报告。

(刘军副庭长)

张志强庭长的报告主题为《责令限期拆除的法律性质及合法性审查探析》。他从责令限期拆除的法律性质、可诉性分析、合法性审查三方面逐一展开阐述。责令限期拆除是一种行政命令,判断责令限期拆除是否可诉的标准:是否对当事人的权利义务产生了确定的、终局的实际影响。关于责令限期拆除的合法性审查问题,他提出:第一,城市管理行政执法部门具有作出责令限期拆除的法定职权;第二,行政机关对违法建筑建设基本情况的认定,应当清晰、准确,且应具有唯一指向性;第三,违建并非一律应限期拆除,而是根据能否采取改正措施消除对规划的影响,分别采取不同处理措施;第四,违建建设者和实际使用人相分离的情况下,应当保障利害关系人的正当程序权利;第五,判断某一建设是否属于违建,应当优先适用建设行为发生时的法律规范。

(张志强庭长)

高鸿专委的报告主题为《城乡治理中违法建设查处的困境及合理化路径》。他认为,治理违法建设面临违法建设面广量大、行政执法力量权责不清、违法标准尺度不一、法定程序难以应对实践需要等诸多难题。只有从国家政策导向的高度,充分考察治理违法建设的实践路向,全面衡量行政效率、个人利益及公共利益等相关因素,才能为治理违法建设提供更为深刻的法理支撑。他提出治理违法建设的合理化路径包括:在执法主体方面深化综合执法;在执法程序方面,以违法建设是否正在进行适用不同程序;在执法手段方面,正确认识责令限期拆除,统一执法方式;在执法内容方面,以严格执法为原则,灵活执法为补充,因时因地处置违法建设;在法律适用方面,对存量违法建设优先适用城乡规划法,以保障治理目标之实现。

(高鸿专委)

张保军处长的报告主题为《违法建设认定职责与查处职责分离的实证分析——以南京违法建设查处实务为例》。他认为,违法建设认定是规划行政许可权的延伸,是规划许可管理的另一种履职方式,是规划行政管理的应有内容和核心要素,不可从规划行政主管部门的主责业务中剥离,仍应由规划部门主要负责实施。与此同时,城管部门的行政处罚必须以违建的属性判断为前提,并对此承担相应的法律责任。实务中,可将规划部门的违建认定意见作为行政执法重要证据。对规划部门因商请出具的认定意见原则上予以采纳,但当认定意见不完整或相关依据说理不充分的,或者不充分说明理由的,不可作为主要证据。他提出了两种制度完善方案:方案一,鉴于违法建设认定的综合性、延续性、专业性、高效性和权责一致性,以及城管部门查处违法建设对规划部门认定意见的需求考虑,可将违建行政处罚权调回至规划部门;方案二,基于行政执法体制改革的延续性、创新性、实践性和公权力的相互监督性考虑,可通过完善相关法律法规制度,进一步明晰违法建设及其危害程度的判断标准,减少自由裁量空间,增强公众对规划认定意见的接受度,减少对规划部门规划认定意见的倚赖,并将规划部门的认定意见明确为内部行政协助行为。

(张保军处长)

尹培培研究员的报告主题为《责令限期拆除决定的法律属性》。她认为,不同的法律赋予了责令限期拆除决定不同的行为属性,由此造成了适用上的难题。尽管土地管理法明确将其界定为行政处罚,但在其他领域,虽然主流观点基于保护相对人合法权益这一目的而倾向于将其认定为行政处罚,但在司法实务层面仍然存在不同的主张。她提出,在既定的法规范体系下,没有必要一刀切地将责令限期拆除决定法律属性予以固化,应通过具体的个案,在甄别其属于基础行为亦或是附带性,或从属性行为的基础上,以是否对相对人产生实际不利影响为标准确定识别步骤。在无法准确识别其法律属性时,仍应当遵循最低限度的正当程序要求。

(尹培培研究员)

本议题的点评环节由江苏省法学会行政法学研究会执行会长、苏州大学法学院王克稳教授主持。浙江省法学会行政法学研究会会长、浙江大学光华法学院章剑生教授,江苏省人大常委会法制工作委员会行政法处冯雷处长,江苏省司法厅行政复议立案处顾树勇处长,无锡市中级人民法院杨志钢副院长分别点评。

(王克稳教授)

章剑生教授认为:第一,责令限期拆除应当被认定为是行政命令。第二,新行政处罚法第28条规定的责令改正条款并不意味着城管部门具有强制拆除的职权,该条规定的立法目的在于限制行政机关为罚而罚,旨在纠正相对人违法行为,恢复至合法状态。责令改正和责令限期拆除在恢复原状功能方面亦有差异,责令改正是使受损害的权利恢复到原先的合法状态,责令限期拆除则并不必然达到这样的结果。第三,违建认定权和查处权分离后,规划部门作出的违建认定仍是一种事实认定,“分离”不能使得“违建认定”成为一种独立的行政行为,法院应当将其作为证据进行审查。第四,违建物转让之后,由于受让方仍旧维持或者使用着违建,构成了一种违法状态,宜引入“状态犯”这一概念,受让方负有消除违法状态的法定义务,若受让人不履行此法定义务,行政机关可以对其采取责令限期拆除的处理方式。

(章剑生教授)

冯雷处长认为,对城市治理中的违法建筑查处与司法审查的探讨有利于行政执法、行政审判工作的进一步完善。他认为高鸿专委的报告为治理违法建设提供了合理化路径。站在地方立法工作的角度,他提出,地方立法应及时总结分析实践经验,在此基础上完善地方性法规,用健全的制度设计为执法、司法提供更全面的法律依据。他进一步提出建议:第一,应当在立法中明确违法建筑查处的执法主体;第二,新行政处罚法中规定的部分县级职能部门的处罚权可以视情况依法下放到乡镇或街道来具体实施;第三,相关立法中需注意平衡好个人利益和社会公共利益的关系。

(冯雷处长)

顾树勇处长认为,新行政处罚法明确了集中行使行政处罚权制度,相对集中行政处罚权将行政处罚从原来所属部门的事中、事后监管中抽离出来,重塑了行政管理流程,这也带来了一系列问题。他认为张保军处长的报告从实证的角度,梳理了违建认定职责与查处职责分离的相关问题并提出了解决方案。他认为,关于规划部门是否有违建认定权、规划部门出具的复函是否具有可诉性这两个问题,目前尚无定论。他认为,相比于鲜活的事件,法律是滞后的,期待着学术界的专家加强对相关问题的研究,也期待着上级司法或者执法部门对这个问题加强指导,帮助一线执法部门有效实施行政管理,维护公共利益。

(顾树勇处长)

杨志钢副院长认为,关于责令限期拆除决定性质的争议,主要源于城乡规划法第64条、68条的规定与国务院法制办的两份复函产生了冲突。他提出,责令限期拆除决定的法律属性,不取决于它存在于何种行政执法状态中,而取决于它在行政执法过程当中的产生环节和表现样态。如果责令限期拆除决定是处于中间环节,法院应当注重维护行政效率;如果该决定处于最终环节,对当事人权利义务产生了实际影响,那么应该兼顾支持依法行政和保护相对人合法权益,对该权利的审查应当遵循最低限度的正当程序要求。另外对于正在进行的违法建设,应当强调快速处理,一般情况下可以不受行政处罚法的程序要求。

杨志钢副院长



议题四:行政复议与行政诉讼衔接

本议题的发言环节由江苏省委办公厅法规室陈燕锋副主任主持。江苏省司法厅行政复议二处丁淑渊处长、苏州市中级人民法院行政庭姚一鸣庭长、徐州市中级人民法院行政庭赵涛庭长、南京大学法学院肖泽晟教授分别作主题报告。

(陈燕锋副主任)

丁淑渊处长的主题报告为《行政复议实质性化解行政争议的实践与思考》。她介绍,江苏行政复议机关建立了“案前反馈、案中协调、案后跟踪”的纠纷实质性化解全覆盖机制,行政复议化解行政争议的职能作用得到有效发挥。但行政复议实质化解行政争议还存在行政复议调解和解制度不完善、行政争议多元化解机制配套衔接有待健全、群体性和民行交叉等案件实质性化解难度大、行政复议协调调解基础保障相对欠缺等问题。对此,她提出确立实质性化解行政争议的目标导向、加大行政复议调解和解力度、健全行政复议案件审理机制、探索完善“复议对接”机制的路径选择,以期发挥行政复议公正高效便民的制度优势。

(丁淑渊处长)

姚一鸣庭长的主题报告为《行政复议共同被告制度的实证分析》。他介绍,自复议机关共同被告制度运行至今,苏州行政复议工作取得了维持率大幅度下降,纠错率、撤回率及受案数显著上升等成效。复议机关共同被告制度客观上增加了复议机关的工作量,也不同程度地出现了复议机关陪审等现象。但从司法实践出发,该制度总体上利大于弊,且在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的起步时期,该制度更有其存在的必要性。因此,他建议通过统筹行政复议法及相关法律法规的修改、完善相关配套措施、引导复议机关加强行政争议的实质性化解,助推行政复议真正发挥出解决行政争议“主渠道”的功能作用。

(姚一鸣庭长)

赵涛庭长的报告主题为《行政复议与行政诉讼信息共享机制的构建》。她认为,行政复议与行政诉讼在实践中的衔接不畅主要体现在案件审理信息共享不畅、裁判理念沟通不畅和判后指导监督不足三个方面。为改变行政复议与诉讼沟通衔接不畅的现状,她提出需以有机衔接为基础、诉源治理为导向、解决争议为目标,构建行政复议与行政诉讼信息共享机制,并进一步提出构建该机制的具体路径:一是搭建信息共享平台、丰富信息共享载体;二是强化府院良性互动;三是完善司法建议、诉后跟踪指导机制。

(赵涛庭长)

肖泽晟教授的报告主题为《行政复议中行政诉讼法及司法解释的适用》。他认为,对于行政复议与行政诉讼中的共性问题,如证据规则、当事人资格、合法性审查标准、期间的计算等,在行政复议法没有规定的情况下,可以在行政复议中参照适用行政诉讼法及司法解释的有关规定。之所以是“参照”,是因为行政诉讼法及司法解释相关条文中采用的是“原告”“被告”“法院”的表述,因而不能直接适用于行政复议案件。对于行政诉讼特有的规定,如管辖规定,原则上不存在适用于行政复议的可能。对于因为行政复议程序和行政复议机关权力的特殊性而不宜参照适用行政诉讼法及司法解释的规定的,则不应参照适用。

(肖泽晟教授)

本议题的点评环节为宿迁市中级人民法院耿辉副院长主持。中国政法大学法治政府研究院曹鎏教授、江苏省住房和城乡建设厅法规处顾振东处长、江西省高级人民法院行政庭万进福副庭长、常州市中级人民法院吴向方副院长分别点评。

(耿辉副院长)

曹鎏教授认为,行政复议和诉讼的衔接是当前纠纷化解发展过程中重要的理论和实践难题,是链接高质量法治政府建设和基层治理现代化的重大理论问题。在行政复议法修改之际,实现行政复议和行政诉讼两法的同步修改,对行政复议和行政诉讼衔接问题至关重要。解决行政复议和行政诉讼衔接的耦合发展,需与时俱进地看待不同时期行政复议和行政诉讼的功能、性质和定位。关注现阶段行政复议和行政诉讼承载的社会治理功能,实现在法治轨道上维权和在政治轨道上维稳的一体推进,既要助推实质性化解争议,又要树立好法治红线,从实质化解争议率及吸纳争议、承载争议、化解争议的能力方面,评价行政复议和行政诉讼的质效。同时,解决好行政复议和行政诉讼的良性衔接问题,关键在于助推二者差异化发展,实现二者良性分工、优势互补及协同合力发展,实现行政纠纷化解效能的最大增量。

(曹鎏教授)

顾振东处长认为,建立行政复议信息登记共享机制是解决行政复议和行政诉讼衔接问题的好建议,可行性强。在业务交流方面,实践中已经建立了联席会议、典型案例发布等交流机制,可以适当增加交流频次。他认为,无论是行政复议还是行政诉讼面临的问题都比较多,观点交锋也比较激烈,研究仍然任重道远。行政复议和行政诉讼都属于法律实施阶段的活动,可以进一步从法律实施方面思考。当法律难以被常人理解且不能被普遍遵守时,需反思法律的合理性,理顺现行法律体系中法律与规章的关系,明确法律概念的含义,厘清政府职责边界,实现良法善治的目标。

(顾振东处长)

万进福副庭长认为,行政复议与行政诉讼的衔接一直都是一个值得研究的问题。司法实践中亦存在诸多困惑:第一,裁判方式选择问题。如复议机关对举报处理行为既有程序性不予受理也有实体审查后决定驳回,对此法院有的裁驳有的判驳,裁判方式不统一。第二,诉讼地位列明问题。复议改变的案件,原行政机关是否一律列为诉讼第三人,司法实践未能统一。第三,受案范围问题。理论上讲复议受案范围原则上应大于诉讼受案范围,但实践中存在以非诉讼受案范围为由认为不属于复议受案范围的情况。此外,关于复议双被告制度问题,该制度确立以来出现了制度成本高但成效不明显的情况,是否可以通过加强对败诉案件指标考核的运用来重新反思该制度存在的必要性。

(万进福副庭长)

吴向方副院长结合自己的复议工作经历,认为行政诉讼法及相关司法解释系审理行政复议案件的必备工具。他提出,将行政协议纳入行政复议范围后,复议机关审理案件时需要进一步适用民法典、民事诉讼法及相关司法解释。同时实践中行政复议范围及审理方式等随着行政诉讼而改变,复议制度缺乏独立发挥功能的空间,导致“小复议、中诉讼”的格局。然而行政复议作为政府内部监督的有效方式,行政复议范围不应局限于外部行政行为,而应扩展到抽象行政行为、内部行政行为等诸多领域。

(吴向方副院长)