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中国法学会行政法学研究会2001年年会综述

中国网| 时间: 2006-07-13 17:44:12 | 文章来源: 法治政府网

今年117日至9日,在素有春城美誉的昆明召开了2001年中国法学会行政法学研究会年会。本次年会由中国法学会行政法学研究会主办,云南大学承办,具体工作由云南大学法学院承担。来自全国各地行政法学理论界、实务界的78位学者本着“百花齐放、百家争鸣”的方针,采用与国际通行的讨论方式,在热烈友好的气氛中围绕“依法行政的理论与实践”这一主题进行了广泛深入的理论探讨。大会共收到学术论文47篇,大会交流论文18篇,涉及到行政法领域中的各个方面的问题。概括起来,本次年会围绕着行政法学研究的基础理论,行政法学的具体制度,行政救济制度三个方面展开,集中反映了2001年我国行政法学界的最新研究成果和最前沿的学术问题。现将本次会议的主要学术观点综述如下:

 

一、行政法学基础理论

有关管理论、控权论、平衡论的讨论在上世纪九十年代末格局大致已定,本次年会无人言“论”,随着依法治国写入宪法,依法行政、法治行政成为行政法学基础理论的研究重心。袁曙宏、宋功德合撰的《论行政法治原则的地域化》一文,对行政法治原则的地域化进行了深入的研究,他们认为,行政法治原则是由“行政法理念、行政法律制度体系、行政法治实践与非正式制度体系所构成的知识谱系”,是一种“地域性知识”,“具有流变性、回应性、共识性与乡土性”。论者采用一种理想类型的方法,将行政法治原则的地域化归结为“形式性、实质性与整合性三种理想类型”,并用民主体制、分权结构与理性观念这三个因素解释行政法治原则地域化的成因,两位学者认为中国既有的行政法治应定位为形式性的理论主张。“我国在市场经济体制基本健全之前所接受的行政法治原则正面临着向整合性行政法治原则的转变”。在构建中国行政法秩序问题上该学者认为“中国行政法秩序具有后发外生的特点”,“政府在积极推进经济与社会转型中应大有可为”,“行政法治原则的中国化,既要考虑到经济转轨与社会转型的事实又要注意到行政法本土资源的丰富性与差异性”。

面对经济全球化、信息化、市场化与民主化世界潮流的影响,姜明安在《新世纪行政法发展的走向》一文中,对我国行政法发展的走向进行了预测,归纳为五个方向:一是“行政疆域”的变迁,从“行政国家” (全能政府)到有限政府。该学者认为“人制造行政国家、全能政府,本来是为人的发展创造条件,但在其运作过程之中,它却一步一步演变成阻碍人的发展甚至摧残人的魔域,人类必须走出这个魔域。否则,就不仅不能发展而且有自我毁灭的危险”。“政府职能将进一步转变、转移,国家行政的疆域将逐步缩减,这是新世纪行政法发展的明显走向”。二是“行政主体的变迁:从责任政府到参与民主”,该学者认为“分权学说与责任政府作为西方宪政之基础虽然仍是现代行政法的理论基础之一。但它们的内容有了重大的修正和补充。出现了国家权力向民间转移和多种形式与途径的民主参与。“由于行政权力向社会转移和公民参与国家行政管理,行政主体己不再是国家行政机关一家了。在现代行政法制下行政权实际由国家行政机关、社会和公民共同行使了。尽管国家行政机关仍然是最重要的行政主体”。“社会公共行政与国家行政同属公共行政。二十世纪中期以后公共行政的巨大变迁是公民参与”,“公民自治和公民参与将是我国行政法发展的另一重要的特色。”三是“行政法原则的变迁从形式法治到实质法治”,该学者认为“传统行政法治更多注重的是法治的形式,主要强调政府依法行政:政府管理有法可依,有法必依和公民在法律面前人人平等,从而与封建的人治社会相对立,而现代法治则注入了越来越多的实质内容。例如,以合理性原则补充合法性原则,通过合理性原则限制行政自由裁员权;以比例原则和信赖保护原则补充依法行政原则,限制政府滥用权力、确立政府对侵权行为承担赔偿责任、保障公民权益不受政府侵犯;以程序法治补充实体法治,保护公民正当程序权利”。四是“行政目标和手段的变迁,从管理、强制到服务、指导、合作”。五是“行政控权机制的变迁:从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重”。

周佑勇从宪政角度对依法行政进行了研究,他在《依法行政的宪政基础》一文中认为“现代宪政所包括的民主和人权原则与理念具体体现于依法行政的各个领域分别构成依法行政的制度前提,机制保障与价值追求。成为依法行政的宪政基础,并为依法行政提出了各项具体要求”。

令人欣喜的是本次年会依法行政的讨论并没有仅仅停留在纯理论的层面,有学者认为“行政法学面临许多问题。但总体属于应用法学范畴”,“行政法实践应为行政理论的研究重心,行政理论应服务和促进行政法制的发展,二者应形成良性的互动关系”。有学者进一步对依法行政与行政审判的相关问题进行了具体研究,对依法行政基本原则的研究也在实践层面得以贯彻。还有学者对比例原则的科学性及对我国的行政法的适用进行了阐述。总之,对基础理论的研究既有宏观的把握又有与具体实践的结合,在方法论上表现出更多的实证色彩。

 

二、行政法具体制度研究

行政主体制度:面对行政体制改革实践的复杂局面以及部门林立、职权重叠、权限不清的严峻现实,金国坤在《论依法行政的组织环境——制约政府依法行政的组织体制因素分析》中对制约政府依法行政的组织体制因素进行了全面的分析。认为“随着地方政府机构改革、撤并机构和裁减人员,原来行使行政竹理职能的行政部门摇身一变成为事业组织。但其原职能基本不变,具有实质变化则是由全额拨款单位变成了部份拨款或自收自支单位”。“出现了自费行政单位,自费行政必然发生执法扭曲”。另外,该学者对部门利益化、地方利益化而产生的利益权力化、权力法律化的地方保护主义和以执法为名非法谋取部门利益的现实进行了分析。

行政计划制度:行政计划因国家在计划经济时代对资源配置的不合理而不再为学者所重视。虽然在实行市场经济时期行政计划仍然是重要的行政管理手段之一,但对其研究者甚少。市场经济是否绝对地排斥行政计划?如何从法律的角度科学合理地认识行政计划?是值得行政法学界进行深入研究的重大课题之一。本次年会上,杨临宏在《关于行政汁划的法律思考》一文中对行政计划作了深入细致的研究,引起了学术界与实务界的极大关注。该学者认为“行政计划应当是一个目标过程和行为的综合体,只立足于其中任何一个方面米认识行政计划都是不全面的。它是行政主体为保证行政权力的有序行使,面对将来一定时期内所要完成的行政工作及完成该工作所必须的方法、步骤和措施等进行的设计与规划的指标体系和行为体系的总称”。认为行政汁划是行政主体为保证行政权力的有序行使,而对将来一定时期内所要完成的工作及完成该项工作所必须的方法、措施和步骤等进行的设计与规划的行政行为。与其他行政行为相比,行政计划具有综合性、法定性,裁量性和可变性的特点。行政计划对行政主体具有目标预定性、协调性和自律性功能;对行政相对人具有获取行政信息和利益诱导功能;对行政主体和行政相对人都具有指导性和合力性的功能。另外,该学者对行政计划的特征、分类、功能、形式、法律效力、制定程序进行详细地阐述,在行政计划与依法行政的关系上,该学者认为,行政计划应受行政合法性、行政合理性原则的束缚,必须符合行政法的原则。否则,不能产生预期的行政法律效力。

行政登记与行政审批制度:杨生在《行政登记:一种受排斥的行政行为》一文中认为行政登记的定性不单在公法领域有点“灰色”,甚至在私法领域引起争议。有学者专门以一种受排斥的行政行为为主题,对有关行政登记的理论进行了梳理。王克稳在《行政审批制度的改革与立法》一文中认为行政审批在实践中所引发的诸多问题以及行政许可法的草拟,使行政审批制度的研究成了本期热点问题之一。该学者认为行政审批“源于计划体制是国家管理控制经济及社会生活的重要手段”,而目前“行政审批文件之多、范围之广、事项之细、权力之大、程序之繁、效率之低、成本之高已成为行政审批制度中的突出问题”。它导致了“政府职能错位,使政企难以分离,阻碍统一市场形成,造成资源闲置浪费,并不断产生寻租等腐败现象”。该学者认为“问题的症结在于,原有体制下的大部分规范性文件至今未及时清理,仍然是有效,执法部门自我立法,自我授权现象严重,法律未为包括行政审批权在内的行政权的设定权限设定明确界限”,故该学者认为“行政审批的改革不仅仅是一项行政工作,而是一项立法工作”。

其他行政法具体制度:行政合同与行政指导作为灵活的行政法手段,也有学者论及,刘勤、管士寒在《行政合同——具体行政行为的特殊载体》一文中认为,行政合同是具体行政行为的载体,立意新颖,值得探讨。莫于川的《依法行政与行政指导——行政指导行为法治化的若干问题研究》一文对行政指导行为法治化的若干现实问题进行了全面深入的研究。

关于情报公开问题,本次会议共收到三篇论文,反映出学者对此问题的重视和关注。皮纯协、刘宇飞在《情报公开诉讼制度考》一文中对情报公开进行了研究,建议建立情报公开诉讼制度,以应对实践之需要。面对网络科技对日常生活行政工作的渗透,伍远超在《网络时代行政法的挑战与机遇》一文中提出行政法学界应研究网络问题的建议并为研究提供了若干切入点。另外,赵正群在《信息(情报)公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义》一文中对信息 (情报)公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义进行了深入的分析研究。认为“政府上网,即政府把为实现社会的管理职能和服务职能登录、收集,整理有关文件、资料及其所承担的职能,职权,职责,事务处理标准,办事程序等情况通过电子网络向社会公开。”“在现代法治先进国家中,政府上网通常被视为是一种情报公开行为。”“政务公开的实质性内容是相关信息(情报)资料的公开,而非仅对会议,法庭,听证场面的实况转播与一般性报道。因此,我国实行政务公开的第一步,仍应是首先办好各类各级国家机关政报。”

在本次年会上具体制度研究的一个亮点是部门行政法也亮相登场。有学者对自然资源的有关行政法问题进行了论述;有学者对交通规定法律问题进行了探析;还有学者对警察法的发展和完善提出了建议。

 

三、行政救济制度研究

行政诉讼制度:有些学者从依法行政与行政审判的关系阐述行政审判的内在需求,主张“依法行政既要求行政机关的行政行为严格遵守法律、法规、规章为其设定的职责权限,不得越权行政或者滥用职权,同时要求行政机关作出的行政行为能够符合《行政诉讼法》对行政行为合法性的基本要求”;更多的学者关注的则是具体的法律、司法解释以及在行政诉讼实践中的具体问题。如何海波在《行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史(19902000)》一文中通过对大量行政案件及具体数据的实证分析认为,在近十年的《行政诉讼法》实施过程中,地方法院不断以司法解释的方式扩大人民法院受理行政案件的范围,激化了从《行政诉讼法》到“98条”有关行政诉讼受案范围的立法原意的恢复。在整个中国社会“法律共同体”的机智思维与巧妙行动的实践中,“98条”的颁布、实施可谓是“悄悄的篡权”;潘君在《论抗诉权对行政相对人权益的保护》一文中从抗诉权对行政相对人权益保护的角度阐述了行政公诉制度的必要性、可行性、紧迫性以及近期在规范性法律文件方面所取得的成就;还有一部分学者对几种具体行政行为的可诉性问题进行了研究。

行政复议制度与国家赔偿制度:杨小君在《行政复议审查方式的理性思考》一文对行政复议审查方式展开思考,并且认为“我国行政复议的审查方式基本上就是书面审查方式”,但是书面审查方式与“行政复议的公开原则不符、行政复议的争讼特征相违背。并且在我国“书面审查方式缺乏相应的执法档案制度和行政证据制度”。在非书面审查方式中,目前也只是职权主义性质的调查情况,而排斥了行政复议当事人主动参与审查过程的方式。据此,该学者主张“实行有当事人各方参与和‘面对面’的争讼形式”;高树德、宋炉安在《作为国家赔偿对象的“合法权益”评析》一文对“违法的权利(要求)不赔”的国家赔偿立法主张也进行了有力地质疑。

倘若本次年会是我国2001年行政法学研究成果的集中体现,那么它既有新的突破,又有若干缺憾。最大的突破与转变是实证的研究方法已作为独立的一元步入行政法学研究殿堂。无论在基础理论领域中“地域化”的话语还是实践中对十年行政审判实践的总结的量化考察都无不折射出实证的异彩。当然传统的注释法学、比较法学的研究方法还同样为多数学者采用,表现出行政法学研究方法多样化的趋势。遗憾之处是在我国加入WTO已成定局的一年里,尽管去年年会就已经呼吁应当加强WTO与行政法关系的研究,各学界及实务界对此异常关注的情况之下,在本次的行政法年会竟没有一篇文章关注此话题。这不能不看出行政法学界对现实问题的回应力是多么薄弱。众所周知,WTO条款中只有两条是针对企业,其余均是针对政府,人世必然带来的问题是政府与市场角色在外压下的重新定位。这一方面为行政法的研究提供了巨大的研究空间与契机,另一方面实践也迫切要求行政法学界提供理论指导。此外,目前对行政法具体制度的可操作性缺乏深入、细致的研究,今后行政法学者想必会对这些问题形成研究热潮。

在本次年会的讨论中,我们发现学者们对“依法行政的理论与实践问题”还存在着许多争议,本次研讨会明确了一些问题,但同时又引发出了一些新的值得进一步深入研究的问题,这充分显现出了行政法学理论尚欠成熟,可研究的空间还很大。

(杨临宏  陈令华    勤)

(原载于:《云南大学学报》(法学版)2001年第4


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