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中国法学会行政法学研究会2002年年会综述

中国网| 时间: 2006-07-13 17:45:25 | 文章来源: 法治政府网

王万华

 

    2002720-21,在草原城市海拉尔召开了中国法学会行政法研究会2002年年会。此次年会的中心议题是讨论行政程序法专家试拟稿框架稿第二稿(以下简称框架稿)。年会提交的绝大多数论文都围绕框架稿展开,讨论的焦点集中在中国未来行政程序法的内容选择上。学者对未来的中国行政程序法典到底应该规定哪些内容各抒己见,有些问题分歧较大。在年会开始时,框架稿主持人应松年教授对框架稿作了简要说明,参加人肖凤城、王万华、王锡锌分别就拟定框架稿遵循的指导思想、国外经验的借鉴、对中国实践的调查向大会作了汇报。现将本次年会所讨论的议题综述如下。

一、行政程序法的价值

    彭云业的《中国行政程序法的价值定位》一文提出,中国行政程序法的价值定位问题,与中国行政法的理论基础、历史发展、现实国情及依法治国方略关系密切。中国行政程序法的制度选择和权利义务配置的价值应定位于效率与正义。宋雅芳的《行政程序法的理论基础及模式选择》一文重点分析了世界贸易组织规则对中国行政程序法目标模式选择的影响,提出中国行政程序法应以平等保护公民权利为首要目的,提高行政效率次之。

    杨建顺的《行政程序立法的构想及反思》(以下简称杨建顺文)一文提出中国在有关行政程序价值的研究中,过于强调其正面效应,而忽视对其负面效应的研究。应当区分行政程序和正当行政程序,一般的行政程序往往具有正负两方面的效应,只有正当行政程序才具有目前诸多论者所主张的价值。因此,研究行政程序,有必要运用辩证法的两点论予以考察,既要对正当行政程序进行分析,又要对一般行政程序进行研究;既要对一般行政程序的正面效应进行考察,又要对其负面效应予以剖析。

二、中国制定单独的行政程序法典的必要性

中国关于行政程序的法律规定散见于各单行法中,目前有无必要改变现状、制定统一的行政程序法典呢?年会提交的相关论文对这个问题的回答都是肯定的。杨小君的《关于制定行政程序法典的几个基本问题的思考》(以下简称杨小君文)一文认为,要全面和正确回答此问题,有四个方面的思考点:一是有没有必要让行政行为的程序法律化或规范化。二是行政程序有没有可能被统一。三是有没有必要让行政程序统一起来。四是各国实践的启示。作者在对这四个问题进行详尽分析的基础上,得出肯定结论,提出中国有必要及时制定统一的行政程序法典。

王宝明的《中国行政程序立法法典化的思考》(以下简称王宝明文)一文在分析各国行政程序法典化历程基础上,提出行政程序法的统一性并不排斥行政程序本身的分散性。经过多年的法治实践,中国社会各界目前都已接受依法行政(包括依程序行政)的法治精神。中国制定统一的行政程序法典的条件已经成熟,启动制定行政程序法典是大势所趋。

    杨建顺文在对国内对此问题的诸多观点进行分析的基础上,提出制定单独的行政程序法是必要的,理由是:目前虽然在主要行政管理领域已有或将有单行行政法律规范,但毕竟未能覆盖所有行政领域。而且对于尚未被类型化的领域来说,各个击破的立法策略难以照应。从全面实现行政法治目标的角度考虑,制定单独的行政程序法是必要的,也是可行的。

三、行政程序法典与单行法的关系

如何处理行政程序法典与单行法的关系一直是我国行政程序立法中一个争议较大的问题。杨小军文认为探讨此问题必须明确一个前提条件,即二者是并存的关系,均无法取代对方。在此前提下,二者的关系不是单纯的哪一种关系,而是主要(内容)与次要(内容)、基本与非基本、互相补充的三种关系。行政程序法典是关于行政程序的基本法,要充分注意到它的全面性和系统性,不能只规定现行立法中没有涉及到的部分,行政程序法不能只起或主要起“拾遗补缺”的作用。当然,对于已经建立的某方面的行政程序法律制度,没有修改、变动或废弃必要的,不必在行政程序法中作重复规定。杨小君文还特别强调指出,二者之间的关系不是普通法与特别法的关系,不适用特别法优于普通法的冲突规则,而应该适用基本法优于非基本法的冲突规则,要防止将行政程序法典置于补充地位和补充作用的作法。

    杨寅的《制定行政程序法面临的基本问题———兼评< 框架修改稿>》一文提出,如果制定统一的行政程序法典,对待、处置现有程序性单行法律、法规的方法有两种:一种是抛弃或部分抛弃现有程序性单行法律、法规,完全或基本以统一行政程序立法为准;另一种是维持现有的程序性法律、法规,只对尚未实现程序法治化的一些行政活动领域进行统一立法。如果采用第一种方法,统一立法不仅要在最后的效力部分明确规定新法与旧法、一般法与特别法的关系,还必然会加重统一立法的难度与负担。第二种方法较为可行。张仁松的《对行政程序法立法框架的几点认识》(以下简称张仁松文)一文中提出,制定行政程序法典应注意与现有法律之间的衔接,避免重复和交叉。汇总、归纳、概括、提炼现有立法中有关行政程序内容,不失为行政程序立法活动的一种捷径。

四、中国行政程序法典的内容选择

中国未来行政程序法典应该规定哪些内容是此次年会争论最大的问题,也是中国行政程序立法中争论最大的问题。框架稿在对外国进行比较研究的基础上,结合中国理论研究的现状和立法、执法、司法的实际状况,从以下四个方面阐述了草拟小组关于中国行政程序法内容选择的观点:1、除行政程序的一般规定之外,还包括特定种类行政行为程序的规定。2、除程序性规定外,还包括实体规范。3、除外部行政程序外,还包括内部行政程序。4、除事前、事中程序外,还包括事后救济程序。一些学者作出了回应,争论点主要集中在第1项和第2项。

()行政程序法典中是否规定实体内容

行政程序法框架稿中规定了实体内容,对此,有两种截然相反的意见。

一种意见赞同。如杨小君文认为在程序法中规定实体方面的内容是合适的。进而主张行政程序法典不仅要成为行政程序的基本法,还包括或接近行政法总则。将行政法的基本原则、基本制度、在行政法中具有普遍性又能够统一规范的内容以及需要明确的重要制度等,都规定在行政程序法典中。邢鸿飞的《我国行政程序法如何定位》(以下简称邢鸿飞文)一文也提出行政程序法主要应规定程序性问题,但同时还宜规定一些实体内容,包括行政行为的效力、行政合同等内容。王麟的《关于行政程序法适用范围的几点思考》一文(以下简称王麟文)、杨建顺文与王宝明文持相同的观点。

另一种意见反对。如沈开举的《行政程序立法中实体与程序关系探析》一文提出行政程序立法的内容应该严格限制在程序方面,主要理由是行政程序法毕竟不是实体法,如果过多规定实体问题,不仅会使行政程序法名不符实,而且会损坏行政程序法结构的完整性,加剧了行政法上长期存在的实体与程序不分的弊端。与此相关,该文提出行政程序的法典化不能也不应当和行政法的法典化混为一谈。德国和台湾地区的作法与其说是找到了一条实现的途径,不如说在诸法合体的道路上走得更远,看不出在立法技术上有什么先进性。但该文也认为行政行为的效力,行政实体法很难作统一规定,但又与行政程序密切相关,似乎有规定的必要。

()除行政程序的一般性规定之外,是否在行政程序法典中规定特定种类行政行为的程序

行政程序法框架稿既规定了行政程序的一般规定,又规定了行政计划等特定种类行政行为的程序。对此,也存在两种不同意见。

一种意见赞同。杨小君文认为应对各类行政行为作出比较全面的规定,系统解决行政程序法律化的问题。中国行政程序立法在90年代以前,基本上是“个别法”对于个别行政程序的规定;1989年《行政诉讼法》颁布之后,采用“类别法”对行政处罚等某类行政行为的程序进行规定。现在中国面临的是“总类法”的崇高使命,应该制定内容全面的行政程序法典,从总体上系统地设计和规定我国行政程序的法律制度。邢鸿飞文认为中国未来行政程序法典不是所有行政行为的简单罗列,并不规范所有的行政行为,也不解决行政程序领域存在的所有法律问题,只规定各种行政行为所共同遵守的最基本、最主要的程序规则,只规定那些难以通过单行法规范的特定种类的行政行为,已经通过或即将通过单行的程序性立法解决的行政行为,不予规定。杨建顺文提出不仅要规定行政指导和行政合同,还应对行政征收、行政处罚、行政强制、行政许可乃至行政收费等已经有了或将要有单行法的领域同样予以适当的关注。

另一种意见反对,如张仁松文提出行政程序立法应尽量避免庞杂和包罗太多的内容,行政程序法内容不是越多越好,不是越超前越好。法律内容与现实差距大了,就可能被束之高阁。行政程序法应是对一般程序的规定,特定种类行政行为的程序规定,应该给单项实体法设定程序内容留有空间,试拟稿框架的第6章至第8(行政规划和计划、行政指导、行政合同)内容应该由专门法律规定。

()其他关于行政程序法内容选择的观点

邢鸿飞文针对框架稿,还提出以下关于行政程序法内容选择的观点:(1)赞同框架稿关于内部行政程序的规定,认为行政程序法在规定主要外部行政程序的基础上,适当规定一些内部行政程序,并不违背法理。(2)应增加规定行政司法程序,包括行政裁决、行政调解等。

杨小君文也提出应规定行政调解制度。(3)行政程序法中应规定源自私法的原则、制度,包括诚实信用等私法原则和行政合同、行政指导等制度。(4)行政程序法既规范行政权行使者,也规范行政相对人。杨小君文在赞同框架稿的基础上,提出应增补以下内容:(1)行政机关重大事项的决定程序。(2)实践中存在的“案前调查”程序。(3)行政机关记录材料的规定。

张仁松文提出行政程序法不是新确定某项法律制度,因此要注意可操作性。行政行为在不同层面表现形式不同,行政程序法规范的重点应该不同,如市政府、政府职能部门、行政机关其他工作人员遵循的程序应该不同。

王宝明文对中国行政程序立法提出了诸多建议,包括:(1)借鉴荷兰的基本行政法的分步立法的经验,先制定目前认识已经较为深入的领域的行政程序,诸如信息公开等几年以后再行规定。(2)借鉴美国为各州提供模范行政程序法的作法。(3)行政程序法规定最低标准,具体标准由各地方规定,同时根据不同地区具体情况实行不同实施时间表。

五、中国行政程序法典的立法架构

立法架构是一个技术性问题,解决好了,不仅有利于法典的制定,也有利于法典的执行。借鉴国外的经验,框架稿的架构思路如下:1 一般规定在前、特别规定在后。2 程序规定在前、实体规定在后。对一般性规定的架构,考虑到行政行为是行使行政权力的主体通过一定程序运行作出的决定,因此,框架稿以行政权力为轴心,按照行政权力的主体———行政权力的运行程序———行政权力的运行结果的构架顺序,先规定程序内容,后规定行政决定的成立、效力等实体内容。3 内部行政程序规定在第2章第1节“行政机关”中。学者对框架稿的架构思路作出了回应,既有对总体架构思路的回应,也有对具体章节的调整的回应。

杨小君文提出行政程序法典不一定要以某一个概念为核心概念和主线索,而是可以以几个对象为主要线索,即可以有几个“中心”:一是以行政行为为主线索来架构行政程序法典(章节)。二是以程序发展过程这个主线索,从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法典。三是主体,包括行政主体和其他参与行政程序的其他主体。四是其他内容。如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。

杨建顺文对框架稿的具体章节的架构作出回应,提出以下修改意见:(1)有关主体的规定分散到后述各个领域的程序部分。(2)将第3章“行政程序的一般规定”拆分为:简易程序、正式程序、信息公开、公文简化和自动化四章分别予以规定。(3)5章第2节行政行为的效力部分移至“行政程序的一般规定”部分。王麟文提出“适用范围”应单列一节,而不是与立法目的、定义合为一节,规定方式上可以采用主体与行为相结合的方式。

六、特定种类行政行为的程序

()行政规范程序

框架稿将行政规范界定为行政立法之外、行政机关制定的其他规则。年会收到相关论文6,并不限于行政规范程序,还涉及行政立法权的定位、行政立法程序、行政立法的司法适用力等。

1 行政规范程序

叶必丰、周佑勇的《关于行政程序法中行政规范的法条设计》一文设计法条20,每一条文由名称、内容、说明组成,包括行政规范的定义、制定主体及其权限、效力、制定程序、监督等内容。

金国坤的《论对行政规范性文件制定程序的规范》一文肯定了框架稿规定行政规范程序的作法,分析了行政规范的名称和种类,设计了制定行政规范的程序及监督途径。

王锡锌、章永乐的《行政过程中的专家、大众与知识运用———行政规则制定程序的一个分析框架》一文中“行政规则制定”一词的外延大致相当于抽象行政行为。作者提出一个观察行政规则制定过程的新视角:行政规则制定是一个通过特定的法律程序而使得不同类型的知识得到恰当利用的过程。具有不同类型知识的行政专家和公民的功能应当得到恰当的结合,以实现知识的最佳利用。中国行政规则制定过程中存在着专家理性和公众参与的双重缺位,因而专家和公众的知识都无法得到恰当的利用。长此以往,这将损害到整个行政过程,乃至宪政体制的正当性。

2 其他相关问题

张步洪的《行政法规范保障机制研究》一文分析了中国行政法规范制定和实施中存在的问题,以及现行行政法规范保障机制存在的缺陷,提出了完善建议,包括完善行政法制度和刑事法律制度两个方面。前者如建立行政公诉制度,后者如增设“破坏法律实施罪”等。

陈宏光的《行政规范与立法规范之间的界尺———行政立法权的定位》一文提出行政立法权的定位应当以行政机关为中心、以立法性质为支点、以立法权能为标准确立行政立法权的结构体系。

王世涛的《行政立法的司法适用力初论》一文认为行政立法具有司法适用力,司法机关有义务遵从行政规范来裁量纷争。行政立法的司法适用力与行政立法的司法审查密不可分,中国应建立独立的行政法院,将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

()行政指导程序与治安处罚程序

莫于川的《行政指导方式、程序和救济问题研究》一文肯定了框架稿单列一章规定行政指导的作法,提出了完善中国行政指导制度的思路:(1)对最基本、最常用的行政指导一般程序,如商谈、告知、说明事由、听取意见、交付资料等,应作出明确而又具有一定弹性的法律规定(至少也要有相应的政策规定作为过渡)(2)进一步增强行政指导程规定的公开性、参与性和民主性。(3)逐步完善对行政指导行为进行监督和制约的程序规定。(4)在行政程序法中规定行政指导最基本的程序制度,条件成熟时制定《行政指导法》。作者还提出行政救济应该多元化。

高文英的《关于我国治安处罚程序性规定及其不足》一文分析了我国现行治安处罚程序存在的问题,提出我国治安处罚程序应当确立的主要程序制度,包括简易程序与一般程序分离并限制随意扩大简易程序适用范围、听证制度、职能分离制度、说明理由和及时通知制度等。

七、行政程序法基本原则和制度

()行政程序法基本原则

张引、熊菁华的《行政程序法的基本原则及相应制度》一文认为框架稿规定的十余项基本原则有的不具有普遍适用和指导性意义的内容,不宜在行政程序法的总则部分作为基本原则出现。作者认为未来中国行政程序法的基本原则应该是公正、效率、公开。这三项原则将通过具体制度予以体现,如效率原则将通过时效制度、格式化制度和代理制度等来体现。

仇永胜、殷灵的《论行政程序法诚信与信赖保护原则的确立》一文提出诚信与信赖保护原则的确立,根本上在于通过将美好的道德观念法律技术化,确保行政主体公务活动符合人道、理性的要求。此原则的确立将带来行政程序立法制度创新和观念变革,它将具有以下功能:有利于进一步规范和约束行政行为,树立责任政府形象;有利于完善司法审查体制;有利于保护相对人的合法权益。

()行政程序法制度

此次年会关于行政程序制度的探讨主要集中在行政证据制度、政府信息公开制度、听证制度。此外,还涉及行政协助制度、行政程序违法责任机制等。

1.行政证据制度

与判决的作出一样,行政决定的作出也是一个认定事实、适用法律的过程,因此,证据同样是行政程序的核心问题。年会提交的数篇论文均对证据制度的重要性予以肯定。

郑钟炎、程竹松的《论我国行政程序法典证据制度的构建》一文对证据制度的构思如下:(1)建立独立于诉讼证据规则的行政证据规则体系。(2)行政证据制度的适用范围规定在听证程序中。(3)规定举证责任分配规则、证据的接受和收集规则、证据的判断规则等。李海亮的《行政调查与证据制度》关于行政证据制度的设想则较为宏观、原则,该文在对外国进行比较研究的基础上,对中国行政调查与证据制度立法提出了一些值得研究的问题。高树德、郑永强的《行政证据制度研究》一文没有进行立法设想,但其对行政证据制度的探讨同样涉及行政证据的种类、举证责任与专门责任分配规则、行政证据的审查判断规则、正面标准等问题。

2.政府信息公开制度

政府信息公开制度已成为现代法治国家普遍确立的一项制度,不少国家制定了专门的政府信息公开法。

朱芒的《开放型政府的法律理念和实践———日本的信息公开制度》详尽介绍了日本1999年制定的《信息公开法》,具有很高的资料价值。刘恒、张勇的《政府信息公开立法问题探析》一文则对中国的政府信息公开立法进行了探讨,认为:(1)中国目前的政府信息公开立法应该采取低层级的规章或法规的立法形式,不宜直接由全国人大进行高层级立法。(2)中国应该借鉴美国,建立政府信息公开法律体系,而不是制定单一的法典。(3)政府信息公开立法与行政程序法关于行政公开的规定的调整范围不同,行政程序法不是政府信息公开立法的前提法。

3.听证制度

听证,即听取意见,被视为现代行政程序的基本制度,要求行政机关在作出不利于相对人的决定时要听取他的意见。听证,本是一个外来词,凭借现代媒体之东风,曾经一度成为2001年春节时街头巷尾寻常百姓谈论的话题。听证的形式有多种,程雁雷的《对划分正式听证和非正式听证标准的思考》一文提出司法化是划分正式听证和非正式听证的实证标准。薛刚凌的《公听代表人制度研究》一文专门探讨了公听代表人制度,认为公听代表人制度的内容框架应考虑公听代表人制度的适用范围、公听代表人数额的确定、组成结构、资格与地位、产生方式等。

4.其他

其他制度的探讨包括电子文件在行政程序中的运用问题(何海波)、行政协助制度(杨生)及行政程序违法责任机制等(石佑启)

八、依法治国理论、行政行为与行政诉讼

此次年会除行政程序法之外的议题主要有依法治国理论、行政行为与行政诉讼。朱维究的《关于“依法治国”与“依法行政”的几个理论问题》一文阐述了“依法治国”的主要内容及其意义。袁曙宏、杨伟东的《建立市场取向的行政许可制度》一文介绍、分析了上海浦东新区在行政审批改革试验中出现的告知承诺制,认为体现市场取向的告知承诺制不仅是行政许可方式的重大改革,更是行政许可价值取向的根本性转变,并有可能由此引起我国行政审批制度改革的根本性突破。熊文钊的《试析添置行政程序行为》一文分析了行政机关额外增加相对人义务的行为。

应松年教授、薛刚凌的《“行政审判制度改革”调查报告》一文以在北京、上海、浙江、湖南、广东等所作的调查问卷为基础完成,内容包括行政审判机关改革、行政法官制度改革、行政诉讼运行状况、行政诉讼制度改革和对行政诉讼的认识与评价五个方面。何海波的《行政诉讼举证责任分配:一个价值衡量的方法》一文提出了一条新的思考途径,即通过对与具体情境相关社会价值的衡量,追求举证责任分配的实质合理性。原载《行政法学研究》2002年第4


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