此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 中国行政法学研究会 >> 研究会年会 >> 正文

中国法学会行政法学研究会2011年年会综述

法治政府网| 时间: 2013-01-08 19:12:03 | 文章来源: 中国法学会行政法学研究会

行政法的实施与强化社会管理的行政法问题

——中国法学会行政法学研究会2011年年会综述

 杜宏伟,祖博媛

(中国政法大学法学院,北京100088博士研究生)

 

中国法学会行政法学研究会2011年年会于1112日在江西省南昌市召开。来自全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、地方各级人民政府及其部门、地方各级人民法院、高等院校、科研机构和律师事务所等行政法理论界和实务界的260余名专家学者参加了会议。共提交会议论文200篇,均创历次年会新高。本届年会的主题为行政法的实施与强化社会管理的行政法问题,与会代表围绕该主题展开了广泛而深入的讨论,现将本届年会讨论的议题综述如下:

一、行政法的实施

行政法的实施是指行政法在社会生活中的运用和实现的过程。行政法的实施方式主要分为行政法的执行、行政法的适用、行政法的遵守和法律监督,即针对行政法的执法、司法、守法和监督四种方式。

(一)行政法实施的理念与路径

正确实施行政法需要努力推动观念更新,逐步树立起现代行政法治观念,包括以人为本、保障人权、尊重人格的观念,宪法、法律至上、建立有限政府的观念,行政民主、公众参与、共同治理的观念,建设服务型政府、强化公共服务的观念,政府诚信、社会诚信、官民互信的观念,程序法治、信息公开、阳光行政的观念,接受监督、责任到位、权利救济的观念,辩证唯物、历史唯物的法治发展的观念。[1]在依法行政的思想方面,有学者认为我国的法律传统是在道家、墨家和儒家的法自然思想的影响下形成的,通过了解西方的自然法与我国法自然的差异,有利于我们深入思考我国的法治及依法行政建设的现状和出路。[2] 还有学者探讨了我国行政法实施以行政机关为中心的路径依赖性,认为这种路径依赖性阻隔了行政调控法与监督法的互动,使司法对行政权的监督及对公民权利的保护处于不确定状态。要有效实施行政法,必须破除这种路径依赖性。[3]

(二)行政法的执行

行政裁量是行政执法的重点问题,裁量基准作为一种控制行政裁量权的手段,引起与会学者的浓厚兴趣。有学者认为裁量基准是行政机关对法律、法规的创造性运用,可以有效消除任意裁量,但是僵化的裁量基准会使行政灵活性丧失殆尽,应该通过多种途径,如将裁量基准转化为法律法规,对裁量基准进行司法审查等方式,尽可能减少裁量基准的负面效应。[4]公务员招录的公开、公平、公正,关系到国家是否能真正选拔出有执法能力的执法人员。有学者认为公务员考试录用行为包括考试行为和录用行为两种类型,都是具体行政行为,对相对人权利义务产生实际影响,具有可审查性。[5]

(三)行政法的适用

有学者指出行政法的适用与解释是行政法实施的重要环节,法律的实施离不开法律的解释。认为我国目前的法律解释观念阻碍了法律解释工作的开展,并对三种法律解释观念提出质疑:第一,法律解释权是不是一项独立的权力?第二,谁立法,谁解释的合理性何在?第三,为什么要将具有普遍约束力作为司法解释的要求?此外,该学者还提出了行政法解释的因素以及行政解释与司法解释的差异,为行政法规范的适用指出了规则和方向。[6]有学者针对《行政处罚法》与《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》的冲突展开讨论,认为当普通法出现与基本法抵触时而不得视为特别法,并不产生法律效力。[7]有学者认为,《行政许可法》第14条第2款规定的国务院决定行政许可设定权是特殊状态下的临时性权力,其所设定的行政许可应及时转化为法律、行政法规设定的行政许可,为保证该法律的实施,应从明确必要性标准、规定临时性期限、控制数量以及完善评价机制等方面,对国务院决定行政许可权设定权进行规制。[8]还有学者通过对高校学位授予案例的分析,揭示了法院对高等学校学位授予要件设定合法性的审查标准,从中认识和理解法律规范的适用和解释。[9]

(四)行政过程

有学者以过程论为基本研究方法,探讨法律规制行政活动的行政行为过程,提出应该全面动态地看待行政法的实施,应当从行政检查的实体规制、程序规制和监督机制入手,构建常态化的行政检查机制。[10]有学者把行政过程论引申到行政法实施的领域,认为现代行政过程论基于现实行政法实施的过程性特点,着眼于同一行政法实施过程中各种行为之间的关联,通过对行政法实施过程中的各种行为进行全面、动态的考察,分析行政法实施过程中各种行为的阶段性构造,在要求单个行政行为的合法性基础上,追求作为整个行政法实施过程的合法性。[11]

(五)行政法的遵守

有学者提出渊源于大陆法系的无效行政行为理论,没有为公民拒绝权提供一个完全对应的分析框架,中国的立法和司法对公民拒绝权给予了相当广泛的承认,其设定的标准有别于重大明显违法这一通常所理解的无效行政行为构成要件。认为承认公民的拒绝权是对公民行政法主体地位的尊重,也是对良好行政和实质法治的追寻。[12]还有学者讨论了行政立法的不作为问题,认为在控制行政立法不作为上,应该强化授权行政立法规则的完善以及妥当地处理好立法裁量权的使用,并加强行政自制、各级人民代表大会常务委员会和社会公众对立法不作为的监督。[13]

(六)法律监督

广义的法律监督包括一切国家机关、社会组织和公民对法律活动的合法性进行的监督。在行政法中,社会公众的行政参与是实现法律监督的重要途径。有学者指出,以立法形式规范检察机关对行政执法行为的监督,有效发挥人民检察院行政执法检察监督的职权,以检察监督制约行政权,逐步改善行政执法的现状推动依法行政。[14]还有学者提出了对行政机关违反法律法规,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,确立由国家有权机关向法院提起诉讼的方式,推动依法行政。[15]

二、强化社会管理的行政法问题

(一)社会管理概述

社会管理的内涵通常包括两个层面,即广义的界定和狭义的界定。广义的社会管理指的是政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。狭义的社会管理作为政府的一项职能,与政治管理、经济管理相对,指的是政府对社会公共事务中排除政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理,其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。而在行政法研究领域中,大多适用广义的界定。[16]有学者认为社会管理创新仍然是一个内涵繁复、范围不够清晰的概念,各种社会管理创新主张之间缺乏内在的理论整合和体系支持。社会管理创新的核心要义应是以社会风险防控、维持稳定为中心,以基层的公共服务、纠纷解决机制、工业安全和精神文明建设等作为支持系统的任务格局。[17]

在中国特色社会主义法律体系已经形成,全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下,化解社会矛盾,必须推进社会管理法治化,牢固树立依法管理的理念,加强社会管理领域立法、执法工作,使各项社会管理工作有法可依、有法必依。[18]也有学者指出,实现社会管理法治化,应该以形式法治为基础,以实质法治为主导,以行政法治为重点,以程序法治为核心,以民生法治为后盾。[19]有学者认为社会管理内容创新可以归结为六项原则:法治化原则;建设服务型政府的原则;政府放权,权责一致原则;政府信息公开原则;公平市场秩序建设原则;社会协同,政府诚信原则。[20]有学者认为比例原则不仅是行政法的皇冠原则,而且还是社会管理和国家治理的基本原则。[21]

(二)社会管理主体

现代意义上的行政组织不仅包括承担国家行政职能的国家行政组织,还应当包括承担社会公共行政职能的非政府公共组织。有学者提出社会管理主体多元化必将对传统的行政组织理论以及行政组织法产生影响,回应社会管理主体多元化的现实需求,必须丰富行政主体理论,发展行政组织法。[22]有学者通过对政府与社会组织在公益服务领域中良性互动关系的实证分析,探讨了社会组织成为政府的重要伙伴以后对行政主体概念、范围和责任的影响。[23]还有学者就如何培育发展社会组织提出自己的看法,包括加快立法,赋予社会组织必要的法律地位;通过行政复议工作推动社会组织参与公益和行业性事务;强化司法保障。[24] 

(三)公众参与

加强和创新社会管理,需要扩大和推进公众参与制度的建立。有学者专门就社会公众的行政参与权及其职能展开讨论,认为行政参与权不是一个抽象的概念,它具有资格权、行政程序参加权、政务知情权、政务表达权、政务监督权、参与决定权和参与实施权等多项具体权能。[25]有学者认为规范公众参与制度,应当通过转变政府治理理念、以立法的形式完善公民参与权、建立完善的公众参与机制等方面来实现。[26]有学者指出公民参与政府治理仅有政治上的认同还不够,法治国家还必须提供相应的法律保障。公民参与政府治理的法律保障总体而言包括三部分,主体的法律保障、客体的法律保障和形式途径的法律保障,当下中国最为重要的是参与主体和形式的法律保障。[27]还有学者从治安承包现象来解读私人参与履行警察任务的基本原理,认为国家和社会条款在行政法律规范中的频频出现以及行政法上辅助性原则、行政过程论的阐释表明,私人参与履行警察任务同样具备合法性基础。[28]

(四)纠纷解决

有学者对诉讼中心主义模式进行了反思,认为大力探索并扶持非诉讼纠纷化解机制是构建多元化纠纷化解机制的必要之举。搭建协调配合的多元化纠纷化解机制能在一定程度上缓解社会公众巨大的纠纷化解需求与有限司法资源之间的紧张关系。[29]有学者认为,当前群体性事件产生主要是因为相当一部分群众认为自身权益受到严重侵害,无法通过正常渠道表达意见和得到公正处理。必须建立平权型的官民关系、疏通利益表达机制、开放权力运行过程、丰富权利救济渠道、实现应急机制的法治化、重视群体性事件的善后处理以及提升社会自治能力,为群体性事件的防治提供有力的公法制度支撑。[30]

(五)行政应急

行政紧急权是以紧急状态的发生为前提的一种有别于常态权力的非常规权力形态,它是指紧急状态发生后,享有权限的行政机关依据一定程序采取的一种不为宪政的分权原则和人权保障原则过度束缚的一种国家权力,其目的是通过权力的集中和人权的克减来达到尽快的消灭危机、恢复正常的社会秩序一种紧急权力。[31]有学者认为我国应在中央以及地方政府设立独立的应急管理机构,以增强其在政府工作之中的地位,加强其重要性;在同一层级的机构之中,按照权能划分为决策机构、执行机构和信息沟通机构;加强地方应对危机的自主性,充分发挥地方的积极作用,明确划分中央政府和地方政府在应对危机之中的权责。[32]有学者提出行政紧急权力的体制应当被纳入授权法体制,行政紧急权力的行使与运行要在立法规制之下,应当有针对性地加以完善,构建起统一立法与分散立法相结合的善治模式。[33]还有学者认为公共应急行政补偿既是公共应急制度的一部分,同时还是国家补偿责任的重要内容。它是应对突发公共事件或紧急状态期间国家对私人因公共利益或合法的紧急措施遭受的特别损失予以补偿的制度。从最广泛意义上而言,行政补偿除了特别牺牲补偿外还应当包括社会补偿,但应以特别牺牲补偿为主,主要包括合法行政紧急措施造成的特别牺牲补偿和公法领域无因管理的特别牺牲补偿。[34]

(六)食品安全

近年来食品安全事件的频繁发生引发了公众对食品安全的密切关注。有学者认为食品安全监管的体系制度,决定着食品安全监管的基本效果。食品安全监管体系制度建设应当着重抓好四大体系建设,即法规体系建设、标准体系建设、信息体系建设和监管体系建设。[35]《食品安全法》虽然以专章对标准进行了规定,并排除了行业标准。但是在自我规制与政府规制共同存在的模式之下,既要强调国家的作用,也要发挥行业协会等私人主体的作用。一方面私的规制与标准可以很好地执行政府规制的要求,另一方面政府规制也可以参考私人的标准并转换成为正式的规制。[36]有学者认为食品安全风险规制机关必须依赖于对食品安全风险信息具有的天然优势来开展规制活动,而现实中却忽视了非正式互动制度的显著作用。[37]

(七)土地征收

2011121,《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后,农村集体土地及房屋征收补偿更被日益关注。有学者对该条例中的国有土地上房屋公共利益和市场化补偿标准作了深入研究,为了解决公共利益被架空这一问题,应当明令禁止将通过房屋征收收回的国有土地纳入土地储备的范围,同时赋予被征收人在一定条件下收回土地使用权的权利。要真正落实征收条例关于市场价的补偿标准,必须建立真正市场化的估价制度。[38]有学者认为行政系统的开放性、公民参与和正当程序三个要素,在集体土地及房屋征收补偿协商沟通机制中的交互作用将最终促成实现征收补偿的实质法治。[39]还有学者以美、德为鉴,审视了我国征收中公共利益界定的标准,主张在我国采取正面列举+反面排除+辅以一般条款的方法界定公共利益的实体标准,并效仿美、德进一步完善我国行政征收中界定公共利益的程序标准。[40]

三、其他

(一)行政法学总论方面

关于行政主体。有学者指出我国行政机构组织法欠缺职权(责)法制化、机构设置法制化和程序法制化。认为完善行政机构组织法和现阶段中央和地方政府的事权划分、地方和基层的事权划分,以及大部门体制改革都应通过放权避免中层梗阻现象的出现,通过法律和预算管理减少恣意行政。[41]还有学者主要针对具体制度中的行政主体问题展开论述。[42]

关于行政行为。有学者重新定义了行政行为的概念,认为行政行为是指在行政领域中行政主体与行政相对人之间、行政主体与内部公务员之间、行政主体之间为实现行政目的或相对人的意志,以不同的权力方式和权利方式而体现出来的互动行为或作用过程,其结果可以对双方的权利义务或权力职责产生直接或间接的法律效果。[43]有学者对可诉性行政行为的类型与行政诉讼类型、行政判决类型之间的对应关系进行了分析。[44]还有学者指出行政许可撤销与行政许可撤回、吊销在性质、适用条件及法律后果等方面存在着明显差别,我国必须在明确行政许可撤销与撤回、吊销界限的基础上,完善《行政许可法》撤销条款。[45]

关于行政救济。有学者对行政复议意见书进行了研究分析,并对使用行政复议意见书和行政复议建议书的情形进行了详细区分。[46]有学者提出了制定《行政裁判法》的观点,建议行政复议改革向行政裁判的方向发展,将行政机关解决的行政争议和民事争议全部纳入行政裁判中,形成像英国一样的裁判所体系。[47]还有学者探讨了民营化进程中的司法救济问题,认为司法救济制度需要对公私法融合的趋势作出回应,并主张以行政诉讼规则为主,民事诉讼规则为辅,解决民营化过程中发生的争议。[48]

(二)部门行政法方面

2011630,《行政强制法》正式颁布。有学者将其立法体现的基本原则总结为六项,即平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则和救济原则。[49]有学者认为《行政强制法》还存在着人民法院执行能力偏弱;未对已设定行政强制的法规、规章作出制度安排;相对集中行政强制权的现实需求与法律授权空间不足等问题。[50]对于《政府信息公开条例》第8条中的社会稳定如何理解,一直受到理论界与实务界较多的关注。有学者通过对一例行政判决书的分析,考察了法官在司法审查过程中对这一概念的判断思路,并尝试推断出什么是或者什么不是社会稳定两条思路。[51]还有学者从农夫山泉砒霜门事件出发,认为行政机关发布消费警示并不是《食品安全法》所规定的风险警示,而是行政机关的日常监管活动,是一种行政事实行为。应通过完善受案范围、行政赔偿和行政补偿等制度为错误或者违法的消费警示提供救济。[52]

(三)比较行政法方面

有学者介绍了英国行政法上合法预期的起源与发展,认为英国的合法预期与德国的信赖保护、美国的禁止反言虽然有着近似的功效,但也有实质的差别。[53]有学者以德国城市规划法为考察对象,对土地使用的公共限制进行了研究。[54]还有学者对美国、德国和日本三个国家的个人信息隐私权的保护历程作了介绍,得出以下共性:宣示了信息隐私权正当的宪法依据、强调了个人对自己信息的控制权和彰显了维护人性尊严的价值蕴涵。[55]有学者翻译了日本学者的文章,阐释了行政判例与结构性解释的关系,认为日本在判例与行政法学说的关系上,也要构筑起裁判实务与学术间的理论合作关系。[56]

 

Implementation of Administrative Law and Administrative Law Issues on Strengthening Social Management

      ———Summarization of 2011 Annual Conference of Administration Law Association of China Law Society

                          DU Hong-weiZU Bo-yuan  

 (Law School of China University of Political Science and LawBeijing100088)



版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们