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中国法学会行政法学研究会2006年年会综述

中国网| 时间: 2009-12-13 15:41:18 | 文章来源: 行政法学研究

中国法学会行政法学研究会2006年年会综述

张红

中国法学会行政法学研究会2006年年会于7月27日至28日在青海省西宁市召开。近200名专家、学者参加了会议,提交论文近100篇。本届年会的主题为 “行政管理体制改革的法律问题”。与会代表围绕行政管理体制改革中的若干行政法问题展开了广泛的讨论。现将本届年会讨论的议题综述如下:

  一、行政管理体制改革的基础理论

行政管理体制改革是我国经济社会发展的客观要求,也是坚持依法治国基本方略、全面推进依法行政、建设法治政府的客观要求。自改革开放以来,我国先后进行了 五次行政管理体制改革。继续完善行政管理体制,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是政府近期改革的目标。不少学者就行政管理体制 改革的基础理论问题提出了自己的观点。

关于行政管理体制改革的障碍分析。有学者认为改革障碍众多,根本原因在于宪法对行政权的配置不科学、不合理。如宪法对国务院部委机构规定的“缺失”;宪法对行政机关的编制规定过于笼统、简单;宪法对行政权力的制衡监督机制的规定不完善;宪法对程序正义的关注过少;宪法对中央和地方的权限未能科学界定等等。从宪法层面重新界定行政权范围,科学配置行政权力,优化宪政秩序是当前行政管理体制改革的关键所在。[1]

关于行政管理体制改革的路径选择。改革路径选择的非理性,必然导致结果的非理性。有学者认为,我国传统的行政管理体制改革以自上而下的行政强制推动为主要 路径,但依循这种路径进行的行政管理体制改革,无论是过程还是结果均缺乏法律的支持和保障。应当转换为以法律的手段来推进改革。[2]另有学者认为,行政体制改革的进路是“权力复归”,即应当合理控制行政权的范围,理顺行政权与立法权、行政权与司法权的关系,实现国家权力的科学配置。做到立法的归立法,司法的归司法,人民的归人民。[3]

关于行政管理体制改革的原则。行政体制改革究竟如何着手,在改革方案的设计上要遵循哪些原则,这将直接决定改革的成效。有学者认为,中国行政体制改革传统 的指导原则是以市场经济规律为导向,没有重视行政管理自身的规律。因此,行政体制改革应当以行政管理自身规律为导向。[4]有学者在考察德国辅助性原则的基础上认为,中国当下行政体制改革的核心任务是政府职能转变,而政府职能问题恰好是辅助性原则首先要解决的问题,因此可将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础,用辅助性原则来指导中国的行政体制改革实践。[5]还有学者认为,现代政府应当遵循诚实信用原则从事管理活动。[6]

关于行政管理体制改革的内容。学者们对此问题有不同的认识。有学者认为,行政管理体制改革的主要任务包括以下七个方面:转变政府职能;设置规模适度、权责 明确、结构优化的行政机构;理顺中央和地方的关系;改革行政管理方式;加强行政法制建设;加强行政管理体制改革的理论研究;加强法制宣传教育。[7]另有学者认为,依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》,行政管理体制改革有四项要求:合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限;完善依法行政的财政保障机制;改革行政管理方式;推进政府信息公开。[8]还有学者对行政体制改革的核心内容进行重新定位,认为多元利益框架的行政体制改革应当把权利和权力二者都作为改革的核心内容。[9]

关于行政管理体制改革背景下政策与法的关系。在政党政治和法治国家融合的背景下,执政政策的推行与依法行政必然会形成二元运行结构,并产生一定的碰撞。如 何妥善处理衔接政策与行政法的关系,引起了行政法学者的思考。有学者认为,我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关 系不清晰等问题。为解决上述问题,有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。[10]有学者对政策的实现给予关注,认为应当关注政策的制定主体、政策的工具选择以及政策的实现过程。[11]

  二、行政管理体制改革与行政组织法的完善

行政组织法的完善是行政管理体制改革的重要内容。“十一五”规划要求深化政府机构改革,优化组织结构,减少行政层级,理顺职责分工,提高行政效率,降低行政成本,实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。这些都有赖于行政组织法的完善。

有关完善行政组织法的基本认识。行政法学界已经就完善行政组织法的必要性达成共识,但学者们就如何完善行政组织法存有不同的认识。有学者认为,应当修改国务院组织法,完善地方政府组织法。[12]另 有学者认为,完善行政组织法体系,应当从以下几个方面入手:建立完整的行政组织法体系,确立行政组织法定原则;进一步明确中央与地方的权力分配关系和各行 政机构之间的权力配置;确立行政组织的程序,保证行政组织的设立、变更、撤销等程序依法进行;明确滥设行政机构和随意扩编人员的法律责任,完善责任追究制 度。[13]就行政机关组织法律制度应规定的内容,有学者认为应当包括行政机关的性质、职能定位、行政权力的正当化授予、行政机关组织的结构形态、行政主体资格、行政授权和行政委托等。[14]

关于政府的权力与职能。我国行政体制改革的重点是明确各级地方政府的权限范围。有学者认为地方政府权力配置应当向基层政府倾斜,主要行政权力应当由县级人民政府行使。在配置地方政府权力时,还应当考虑到地区差异,体现权力配置的差异性。[15]有学者认为,我国地方政府的公共服务职能还没有被纳入法治轨道。应当在宪法中对地方政府公共服务职能进行定性,以政府组织法为龙头,规定相应的责任主体,建立受益人的诉求制度。[16]有学者对地方政府的规章制定权进行了研究,认为应当承认地方政府规章的“创制权”,同时通过健全监督机制来防止地方政府行政权力的过度膨胀。[17]关于政府的职能,有学者指出,政府职能转变的目标,在于建立和完善宏观调控机制,致力于建立和发展现代民主,培育市民(公民)社会。要完成这种职能转变和变革,必须建立法律规范体系和秩序政治规则,确立真正的法律权威和政府规制的正当性,达成普遍的政治共识。[18]另 有学者认为,“有限政府”、“有为政府”是我国行政管理体制改革的目标体系之一,这一改革隐含了对于政府职能重新调整的过程。政府的职能,究其实质,应当 以确保公民的生存权为根本,与生存权有关的公共性职能是政府应当恪守的职能底线,在公共性相对较弱的领域中,政府亦应在保障其中职工权益与民众对公共设施 利用权益的前提下,方可选择性地民营化。[19]

关于事业单位改革。事业单位在经济体制改革、政治体制改革的冲击下,其在理论和实务方面暴露出的问题也日渐突出,对事业单位进行改革的呼声也随之高涨,不 少学者从多个角度对事业单位的理论问题进行了探讨。有学者对目前我国事业单位发展面临的主要问题进行了深入的分析,从完善法律概念、厘清权力来源、制定完 善相关法律法规、理顺与政府的关系、加强法制监督等方面提出了规范事业单位的相应对策。[20]有学者从经济学的角度对事业单位进行分析,认为应当以完善相关法律规定、保障事业单位的独立地位,并且根据不同类型的事业单位来构建不同的经营模式。[21]

关于公务员管理的法治化。公务员是行政行为的具体实施者,公务员管理制度能否实现法治化,将在很大程度上影响到法治政府的建设。有学者认为,我国行政管理 体制改革对公务员制度的发展提出了新的要求,为实现这些要求,应当做到以下几点:一是进一步完善公务员的职位分类制度,落实岗位责任制;二是推行公务员聘 任制,降低机关用人成本;三是建立科学、合理的公务员考评和评价机制;四是加强公务员权利保障。[22]有学者对公务员的依法行政能力进行研究,认为法治意识能力是公务员依法行政的核心能力,并对应当如何提高法治意识能力提出了若干建议。[23]还有学者主张完善公务员奖励制度,认为应当从奖励授予条件、程序和救济等方面进行规范。[24]

  三、行政管理体制改革与行政法制度建构

行政管理体制改革是一项综合性的系统工程,涉及到行政法各领域的制度。不少学者针对行政法的具体制度,提出了许多修改完善的建议。

关于行政决策制度的健全。建立健全科学民主的行政决策制度是行政管理体制改革的必然要求。有学者主张采取以下措施以完善行政决策的制度:鼓励不同利益主体 在行政决策过程中展开辩论;大力培育独立的利益代表团体参与行政决策;形成开放性的行政决策专家论证格局;引进正当法律程序精神,完善政府关于行政决策的 决定规则;明确划分行政决策权责利分配并完善责任追究制度和权利救济制度;正确处理行政决策过程中社会舆论监督。[25]有学者认为行政决策咨询制度是行政决策体制的有机组成部分,而我国现行行政决策咨询制度的法治化程度还非常低,应当以二元化的立法模式对行政决策咨询的基本原则、适用范围、具体程序、法律责任等问题进行系统规范。[26]还有学者立足于技术标准,对咨询委员会制度的程序功能、组织架构、人员均衡、审议程序及司法审查进行了分析和探讨。[27]

关于行政程序制度的完善。行政程序制度的完善是行政管理体制改革的应有之义,也受到行政法学者的关注。有学者对行政程序中的协力行为进行研究,认为行政程 序中的协力行为包括行政机关的协力和行政相对人的协力。并指出完善包括行政协助制度和行政相对人协力义务在内的行政程序中的协力行为,无疑是法治政府不可 缺少的重要条件。[28]有学者在充分分析我国政府信息资源管理现状的基础之上,以美国联邦政府的经验为参照,提出应当建立及完善信息资源管理的相应制度:明确政府在信息资源管理中的职能,定期制定信息战略计划,改革现有的信息资源管理组织及体制,完善公众信息收集制度。[29]还有学者对电子政务给予关注,集中探讨了电子政务的适用范围及排除条款、电子证据的效力、网络行政行为的程序规制等问题。[30]

关于行政执法制度的完善。有学者对行政执法的管辖问题进行研究,认为我国行政过程中管辖方面存在若干问题,已经阻碍行政法治的进程,应当协调和完善立法工作,完善行政执法管辖监督机制,强化行政执法管辖监督。[31]另有学者就某些特殊领域的行政执法制度进行了研究。关于市场监管中的行政执法,有学者认为应当设置合理的市场监管执法机构,提高市场监管能力,规范行政执法行为,强化市场的监管责任。[32]还有学者重点研究了公安执法的有关问题,认为应当适当制约公安行政执法权。[33]另有学者认为规范公安执法行为和执法环节,应当做到以下几方面:确立公安执法的标准,规范公安执法中的自由裁量权;规范公安执法程序,减少和杜绝执法的随意性。[34]还有学者指出,行政执法行为面广量大,应当注意对其进行监督。最理想的方案是由检察机关通过检察建议、行政公诉和查办职务犯罪的形式开展行政执法的法律监督。[35]

关于几类行政行为的探讨。行政审批制度改革是我国行政管理体制改革中的重要内容。《行政许可法》将行政审批与行政许可统一起来,然而在其实施和执行中,行政审批与行政许可两个概念之间出现了分离的倾向。行政审批与行政许可的关系再次成为学者们讨论的焦点。有学者认为,将行政许可从其他非许可的行政审批中有效分离出来,需要结合《行政许可法》及其他单行的法律、法规,从多角度进行分析和判断,并主张结合形式要件和实质要件,对行政许可行为进行判断。[36]关于行政规划行为,有学者认为应借鉴德国做法,以“区域规划”取代“城市规划”作为规划法律制度的核心概念。[37]针对实践中常见的随意变更行政规划的行为,有学者认为应当从实体和程序两个方面对行政规划的变更予以法律规制。[38]针对行政承诺行为,有学者根据表现形式,认为可以将行政承诺分为政务承诺/重复承诺、服务理念、服务标准和工作目标的承诺、效率承诺/时效承诺、悬赏承诺/奖励性承诺和未类型化行政承诺。不同的行政承诺有不同的性质,进而应当采用不同的规制手段。[39]关于行政收费,有学者主张应当从制定规则进行事前控制、规范程序进行事中控制、监督使用进行事后控制、调处争议进行司法控制等方面进行规制。[40]

  四、行政管理体制改革与纠纷解决机制

构建和谐社会是建设法治政府的应有之义,具体到行政法领域,就要求建立和完善行政纠纷的解决机制。有学者认为,解决社会矛盾,应当依循以下的路径:建设符 合和谐社会发展的高质量法律体系;行政复议应当成为解决社会矛盾的主渠道;进一步完善行政诉讼制度;完善国家赔偿制度。[41]

关于行政权限冲突及其解决。行政机关各职能部门既明确分工,各司其职,同时又协作配合,相互协调,这是和谐行政的理想状态。现实中行政机关之间的权限争议 并不少见。如何依法协调行政机关之间的相互关系,是行政体制改革中一个重大课题。有学者认为,应当通过诉讼的动态范式,即确立行政权限争议诉讼的诉讼形 式,由宪法法院的权限争议解决机构具体负责行政权限争议的解决。[42]有学者认为,应当从三个方面完善行政权限冲突解决机制:

一是完善管辖制度;

二是健全行政协调机制,由政府法制工作机构作为行政管理和执法权限冲突的专门协调机构。在协调形式上,建立联席会议制度;

三是建立行政争议裁决机制,行政相对人对行政机关间的管辖权有异议的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。[43]

关于行政监督机制的完善。完善行政监督机制是深化行政管理体制改革的重大课题。有学者将机制设计理论引入行政法研究,认为行政监督机制的完善至少应在以下 几个方面作出努力:降低信访人员的人治思维下的预期目标,树立司法公信力,使信访摆脱重负;行政复议走向准司法化,以公正解决行政争议为基础功能,在此基 础上实现权利救济功能和监督行政的功能;更新行政调解的内涵,接纳行政争议人行政调解范围,以期调解制度之目标符合人们心理需求,有助于问题的解决;形成 严密有机的监督体系,使非诉途径运行舒畅,诉讼途径能牢固确立为最后一道防线。[44]有 学者认为必须加强媒体对政府的监督,这就要求理顺媒体和政府之间的行政法律关系,确定媒体的法律监督地位,赋予媒体必要的监督权限,指明其应有的监督范 围;这同时也就意味着在行政法制监督关系中,必须对政府课以相应的义务,保障监督的效力,以最终促成服务政府、责任政府与法治政府的实现。[45]

深化行政管理体制改革,是我国政府面临的一项艰巨任务,也是行政法学界亟待研究和解决的重大理论课题。

本届年会提出了许多值得进一步思考的问题,对各项制度应当如何加以完善也尚待进一步探索。

【注释】 *北京师范大学法学院,北京 100875讲师 [1]石柏林、邹凤娇:《行政管理体制改革与宪法科学配置权力》。 [2]薛刚凌、王湘军:《行政体制改革基本问题研究——兼论行政体制改革与行政法治的关系》。 [3]袁明圣:《权力复归:行政体制改革的进路选择》。 [4]薛刚凌、王湘军:《行政体制改革基本问题研究——兼论行政体制改革与行政法治的关系》。 [5]刘莘、张迎涛:《辅助性原则与中国行政体制改革》。 [6]闫尔宝:《政府诚信论纲》。 [7]马怀德、薛刚凌:《行政管理体制改革研究》。 [8]姜明安:《政府职能转变与行政管理体制改革》。 [9]薛刚凌、王湘军:《行政体制改革基本问题研究——兼论行政体制改革与行政法治的关系》。 [10]方世荣、孙才华:《体制改革中的执法与行政》。 [11]高秦伟:《政策实现与行政法》。 [12]王起翔:《论我国行政组织法的健全和完善》。 [13]沈福俊:《论行政体制改革与行政组织法的完善》。 [14]曾竹:《行政机关组织法律制度若干问题思考》。 [15]徐继敏:《地方政府权力配置研究》。 [16]张淑芳:《论地方政府公共服务职能的法律建构》。 [17]刘文静:《论地方政府规章的制定权限》。 [18]杨建顺:《论政府职能转变与建设和谐社会》。 [19]杨欣:《论政府职能民营化的边界》。 [20]郑全新、安慧:《规范事业单位的行政法思考》。 [21]翟秀红:《事业单位改革的深层次分析》。 [22]徐银华:《论我国行政管理体制改革中公务员制度的发展》。 [23]陈晋胜:《法治意识能力是依法行政的核心能力——行政管理体制改革中的一个基本法律认知》。 [24]董丽君:《公务员奖励制度法治化之研究》。 [25]杨海坤、李兵:《建立健全科学民主行政决策的法律机制》。 [26]吴卫军、熊志:《剖析与建构:中国行政决策咨询制度的法治化思考》。 [27]宋华琳:《论行政法上的咨询委员会制度——立足于技术标准领域的初步研究》。 [28]黄学贤:《行政程序中的协力行为——基于两岸理论与实践的比较研究》。 [29]杨寅、黄萍:《我国政府信息资源管理的现状及完善——以美国联邦政府制度经验为参照》。 [30]柳砚涛、刘雪芹:《电子政务发展中的几个法律问题》。 [31]李建功:《行政执法管辖现状及对策分析》。 [32]禹政敏:《论市场监管中的行政执法》。 [33]王立波:《公安行政治法权的制约与公民权的保护》。 [34]高文英:《公安执法制度建设研究》。 [35]田凯:《论行政执法行为的法律监督》。 [36]王克稳:《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》。 [37]刘飞:《论区域规划的法律意义——中德比较分析》。 [38]宋雅芳、程雪阳:《论行政规划变更的法律规制》。 [39]王静:《论行政承诺的规制》。 [40]杨临宏、陈颖:《论行政收费规制的基本方法》。 [41]王宝明:《法治政府化解社会矛盾的战略选择》。 [42]胡肖华、徐靖:《论行政权限争议的宪法解决》。 [43]金国坤:《行政机关间的权限冲突解决机制研究》。 [44]陈宏光:《行政管理体制改革与行政监督机制的完善——以行政诉讼视角的法律分析》。 [45]邓小兵:《媒体监督政府之行政法律关系分析》。


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