9月20日上午，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的第二届中国法治政府建设实践论坛暨地方政府法治机构改革研讨会在中国政法大学召开，来自全国人大法工委、司法部、上海市、云南省、北京市、浙江省、山东省等省市的法治工作者，京内外高校科研单位专家学者，新闻媒体工作者，共60余人参加会议。中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授主持会议。

中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授致辞。应松年教授表示，在党和国家机构改革背景之下，如何更好地整合地方法治机构职能，确立法治机构在政府部门中的定位，直接关涉到法治机构改革的成功。与此同时，与地方法治机构改革息息相关的是行政复议体制创新问题，行政复议一直以来由地方各级政府及其组成部门的内设法制机构承担，但如今党和国家机构改革已经将国务院法制办与司法部合并，相应的复议职能也随之调整。地方行政复议工作机制如何设计应当在法治机构改革中妥善考虑，既要考虑当前很多地方在行政复议体制改革方面已经取得的成果和经验，如行政复议局和行政复议委员会，又必须坚决贯彻党和国家机构改革方案确立的总体方向。当前地方机构改革正在进行中，希望本次研讨会能够为地方法治机构改革提供一些建设性意见，保障改革稳步推进。

接下来，中央党校（国家行政学院）法学部主任胡建淼教授、司法部研究室副主任李富成、中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授、北京大学法学院姜明安教授等分别围绕本次大会主题作了发言。

胡建淼教授指出，中国法治的轨迹在中央层面，经历了三个阶段：第一个法治是制度的制，第二个法治是治理的治，第三是全面依法治国。地方法治建设仍然在路上，地方法治的建设也有三个阶段：抵触法治、形式法治、实质法治。党的十八大以来，国家的法治建设强调从国家治理能力现代化的角度，实施全面深化改革，全面推进依法治国，当前党中央高度重视法治建设工作，但地方的法治现状仍然堪忧，这种担忧在《立法法》赋予设区的市部分立法权后进一步加剧。当前很多地方已经改变了过去的“人治”思维，却因为对法治的理解不够深刻，不够透彻又陷入了“形式法治”的误区。在改革发展过程中，很多地方肆意造法，将立法当成是强行施政的工具，这是对党中央提出的“重大改革于法有据”的误解。在地方法治机构改革过程中，应当逐步地走出对法治的误解，从形式法治走向实质法治。

李富成副主任提出，法治政府建设应当有五个方面的推动力量：一是法治政府建设必须要坚持和依靠党的领导，这是推动法治政府建设的根本力量；二是法治政府建设需要其他国家机关监督，包括立法监督、行政诉讼监督、国家监察等；三是社会公众参与，法治政府建设不能仅依靠政府单方推动，还要依靠社会公众积极参与；四是法治政府建设需要法学界、理论界不断提供智力支持，提供方向指引；五是法治政府建设需要政府自身不断进行体制改革，保障法治统一，政令畅通，优化调整职能。

马怀德教授表示，这次机构改革时间紧、任务重，整合了司法部和政府法制机构的职能，重新组建了司法行政机关，并且把全面依法治国办公室设在了司法部，这是法治建设的一个新特点和新起点。当前地方法治机构改革面临的最大问题是，机构职能整合后如何进行履职，如何发挥作用。马怀德教授认为可以从四个方面认识其定位：第一，法治机构是法治国家建设的主推手。全面依法治国需要强大的动力，更需要相应的机构设置和职能的履职安排，地方法治机构职能整合之后地位不是削弱的，而是加强了，重要性凸显了，司法行政机关在地方法治建设中可以发挥更好的作用。第二，法治机构将成为法治政府建设的生力军。过去的法制机构主要服务于政府，是政府的参谋助手，改革之后的司法行政机关不仅仅服务于政府行政立法，还要肩负执法、复议、监督、考核、评价、激励、问责等多重功能。第三，复议机构并入司法行政机关后，在机制上做一些安排，可以避免复议的利益冲突。在复议法修改之后，地方司法行政机关代表一级政府主持行政复议工作，将会成为解决行政争议的新常态，也会成为解决行政争议的主渠道。第四，地方司法行政机关在整合职能之后，应当在培育法治社会，特别是法治宣传教育方面发挥更大作用，要将法治教育延伸到党政机关，延伸到关键少数。

姜明安教授表示，当前地方机构改革正在进行中，在这样一个时机召开地方法治机构改革研讨会意义重大。姜明安教授提出，地方政府法治机构改革不必全部照搬照抄中央改革方案，地方改革可以有自己的特色，可以根据地方情况作出相应调整，从有利于推动法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的角度，不断推进机构改革。对于行政复议体制创新的问题，姜明安教授认为目前主要存在两个方面的问题：第一，行政复议的公正性问题。法治机构改革首先要考虑提高行政复议的公信力，只有这样老百姓才会相信行政复议，行政复议才有生命力。第二，行政复议的效能问题。目前行政复议资源过于分散，地方法治机构改革应当在此方面有所作为。具体而言，对于案件数量较多的部门可以考虑保留复议机构；对于案件数量非常少的部门没有必要浪费财力物力，可以将该部门的复议职能集中到政府的行政复议部门。姜明安教授强调，地方法治机构在改革过程中，应当始终围绕如何提高治理能力，提高制度公信力，提升老百姓满意度等方面进行。

接下来，会议进入讨论环节，来自全国各地方法治机构、科研院校的专家学者围绕地方政府法制机构改革和行政复议体制创新进行了深入研讨。

云南省人民政府法制办主任张宪伟认为，当前法治机构改革应当遵循三个基本导向：第一，目标导向，这个目标就是要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。第二，问题导向，法治机构改革的重大问题是如何在整合之后赢得更大的发展空间，如何更好地发挥法治机构在推进法治政府建设方面的作用。第三，行动导向，要改变过去法制机构助手、参谋、顾问的思维模式和定位，要有大格局、大思维、大战略，未来法治机构的地位会不断凸显出来，要站在更高的层次上来审视法治政府建设的重点工作。在工作布局上也要更加强调系统协调，更加注重督察和考核评价。

浙江省人民政府法制办副主任、行政复议局局长储厚冰在发言时说，机构改革的贡献在于整合资源，有利于推进法治政府建设。机构改革之后，法治机构在站位上要有所提升，重组后的司法行政机关不再只是一个政府的内设参谋机构，应站在一级政府、党委的角度，统筹推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。对于行政复议体制改革的问题，储厚冰认为复议定位模糊是最大的问题，法院通常把行政复议活动定位为行政行为，行政复议受制于行政审判的现象比较明显。另外，要强化行政复议的公正性、专业性，由此才能够获得人民对行政复议的信任，行政复议制度才能真正成为化解行政争议的主渠道。

清华大学公共管理学院于安教授十分赞同重组后的法治机构应该有大格局、高站位，要从推进国家治理体系现代化和治理能力现代化的角度去定位法治机构的职能和作用。于安教授提出了地方执法程度问题，法律法规应当执行到什么程度，这需要整个行政法学界予以回答。另外，于安教授从地方政府的法律主体地位谈到了公法人制度，提出建立公法人制度必须把央地关系、事权、财权划分清楚。

山东省人民政府法制办副主任朱晓峰介绍，目前山东省所有的县市行政复议权，除《行政复议法》规定的5个系统外，全部都集中到同一级人民政府，实现政府统一受理、统一审理、统一决定。同时，山东省在省市县三级建立了行政复议委员会，提升了行政复议的专业性、公正性，取得了良好的效果。关于地方法治机构改革，朱晓峰认为当前的行政复议体制改革仍然停留在探索的阶段，全国发展不平衡现象比较突出，造成这种现状的原因不是行政复议体制本身的问题，而在于《行政复议法》的规定落实不到位，执行不彻底。朱晓峰建议将复议体制改革纳入到“四个全面战略布局”的高度来统筹规划，把握好《行政复议法》修改的机遇。朱晓峰还提出，为了保障行政复议改革的连续性，希望中央在行政复议体制改革部署中肯定当前挂行政复议局牌子的改革成果。

西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任王周户教授指出，国家的改革措施是否能够很好地在地方贯彻落实，必须要先解决两个问题：第一，要克服思路本位主义文化。在机构改革过程中，原来政府部门的法制机构被合并入司法行政机关，这种职能整合是基于系统全面的考虑，被合并部门要尽量淡化本位主义，从对国家整体负责，从全局角度思考问题。第二，要变革思想，用新思想、新观念来认识和评价当前进行的机构改革，否则改革无法顺利推进。

上海社会科院法学研究所所长叶必丰教授针对行政复议体制改革提出了四点建议：第一，行政复议委员会制度改革取得了很好的成效，应当继续推进。第二，行政复议委员会应当定位为一级政府的复议委员会，而不是某司法行政机关的复议委员会。第三，深化行政复议委员会的改革，赋予当事人选择行政复议委员会审理案件的选择权。第四，行政复议委员会审理案件是一种准司法行为，对于行政复议委员会的复议决定不服的，应当起诉原作出行政行为的机关，行政复议委员会不当被告。

郑州大学法学院常务副院长沈开举教授对地方法治机构改革后的职能定位发表了三点意见：第一，法治机构仍然需要承担政府的法律顾问职能，这是对法制办原来职能的继承。第二，法治机构作为复议机构要保持独立性，复议权从本质上带有司法性质，复议机关虽然是行政机关，但其从事的是司法性质的活动，必须要尊重司法活动的基本规则，其中包括复议机关不能当被告。第三，机构改革以后，地方政府规章的制定必须由司法行政部门主导决议，避免各个政府部门产生利益冲突。

上海市人民政府法制办主任茆荣华发表两点意见：第一，不赞成复议委员会实体化，但继续保留行政复议委员会设置，将行政复议委员会打造成为专家委员会，研究重大事项，参与疑难复杂案件审理。第二，上海依法治市办公室设在司法局，而法治政府建设领导小组办公室设在法制办，法治政府建设领导小组在统一入司法行政机关后如何承担法治政府建设职能，仍需要进一步研究。

北京市人民政府法制办副主任李灵雁表示，政府法治机构与司法行政部门合并重组后，完全改变了过去法制办作为咨询、顾问的地位，改革后的司法行政部门将成为法治政府建设的重要抓手，法治机构必须重新认识自身定位，提升格局，在法治建设中发挥更大作用。对于行政复议委员会的定位，李灵雁认为目前在实践中出现困扰，典型的是行政复议委员会认定的案件，法院是否应当尊重。但行政复议委员会作为一个专家咨询和公正审理的机制，其作用和地位应当肯定，在法治机构改革过程中仍需为其留下一席之地。李灵雁主任认为下一步要强化行政复议队伍建设，解决复议专业化、职业化问题，强化各方面保障。

中国社会科学院法学所所长助理周汉华研究员表示，法治机构改革必须直面三大两难问题：第一，行政复议权的性质问题，是监督权还是裁决权，这直接决定了行政复议权是行政性和权利救济性。第二，法治机构是内部的服务机构还是独立的复议机构。第三，法治政府建设与经济发展之间的两难，行政复议机构面对这两大难题仍然会出现纠结和摇摆。周汉华教授认为，只有将行政复议打造为准司法化机制，让行政复议成为化解行政争议的主渠道，才是真正解决这些两难问题。

华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌教授提出，过去40年行政法比较侧重防御性，但当下的时代更需要一种积极的行政法。积极的行政法需要更加积极的手段，这种积极手段的确立主要依赖于组织法的结构。薛刚凌教授强调，组织法在中国一直以来比较弱，国家的纠纷解决机制如果不能纳入到组织法的体系框架中，只能是治标不治本。薛刚凌教授建议，要从系统上去解决问题，推进组织法建设，明确政府法治机构的职能、手段、目标等。

    深圳市人民政府法制办主任胡建农、宁波市人民政府法制办主任张利兆、广州市人民政府法制办副主任刘庆国、苏州市人民政府法制办主任黄涧秋、成都市人民政府法制办副主任周新楣、重庆市司法局法制处处长李纲等地方法制办负责人结合各个地方的机构改革情况，围绕地方政府法治机构改革和行政复议体制创新作了精彩发言。

胡建农主任表示，法治机构和司法行政部门合并整合具有重大意义，其强化了法治机构的地位，强化了中央对于地方法治机构的指导，有助于促进地方法治机构在建设法治政府过程中发挥更大的作用。

张利兆主任就政府法治机构改革后如何更好地发挥作用发表了意见，机构改革之后原来的法治机构地位将得到有效提升，其工作任务也更加艰巨，但目前法治机构的人员力量配备不足，未来需要强化队伍建设。张利兆主任特别提出，要强化基层的法治工作，尤其是要对乡镇司法所进行重新定位，将司法所打造成为法治政府建设的一支重要力量。

李庆国副主任对行政复议体制改革发表看法，其认为行政复议体制改革要解决行政复议权集中的问题，如此才能整合各方分散资源，强化队伍的专业性、权威性、公正性。对于法治机构与司法行政机关合并，其职能整合不是简单的机械相加，下一步应当对司法行政机关承担的业务进行重新细化梳理。

黄涧秋主任提出，目前全国的行政复议机构在法律适用方面没有统一的组织体系，在实际审理行政案件时只能参照法院的审查标准，这十分不利于未来行政复议工作的开展。

周新楣副主任指出，地方法治机构改革后首先应当明确其职能定位，未来的法治机构职能将不再停留于审查规范性文件、为领导提供决策咨询，其职能将更加系统全面。周新楣认为，行政复议体制改革最重要的是坚持党的领导，要进一步提高领导对行政复议工作的重视程度。

李纲处长认为，法治机构整合之后应当有更高的视野和立场，摆脱部门利益的束缚，从法治政府建设的全局出发开展各项工作。

最后，中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授对本次研讨会进行总结。

应松年教授指出，一个国家的法治机构应该是统一的，这是全世界普遍的法治规律。应松年教授对本次机构改革将政府内设的法制机构与司法行政机关合并整合表示十分赞同，并同时提出合并之后的司法行政机关应当统一承担政府的法治工作，包括政府立法、执法、法律监督，甚至包括司法性质的协调问题等，都应当由司法行政法机关统一负责。

对于行政复议体制改革问题，应松年教授提出了四点意见：第一，必须要认清楚行政复议本身的性质。应松年教授认为，行政复议是一种居中裁决的准司法性质的行为，行政复议最大的特点就是公正裁决，之前推动行政复议体制改革试点，引入行政复议委员会制度就是要增强行政复议的公正性。作为一个中间裁决机关，行政复议机关不应当成为行政诉讼的被告。第二，行政复议机关是一级政府的复议机关，各个部门是在代表政府行使行政职权，是政府的组成部分，除《行政复议法》的特殊规定之外，行政复议权应当归政府统一来行使。目前已经有部分省市将复议权集中统一行使，从实施情况看，这种做法是成功的。第三，要处理好行政复议和行政诉讼的衔接问题，尤其是在受案范围方面。可以考虑通过修改《行政复议法》规定，对于暂时无法纳入到行政诉讼受案范围的，纳入到行政复议范围并规定行政复议终局程序。通过此种方法，既可以扩充行政复议解决争议的能力，又能够避免与《行政诉讼法》发生冲突。第四，要将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，化解行政争议有利于维护社会秩序稳定，对构建和谐社会具有非常重要的意义，在法治机构改革过程中必须要对此引起高度重视。

本届中国法治政府建设实践论坛暨地方政府法治机构改革研讨会在掌声中顺利闭幕。