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【财新网】《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2017)》:研究:权力清单不应各自为政,须加强顶层设计

信息来源:财新网 发布日期:2018-04-03

【原文标题】研究:权力清单不应各自为政,须加强顶层设计

中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会近日发布《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2017)》(下称《蓝皮书》),称2017年国家治理与行政法治的发展取得成就,但仍有诸如重大行政决策中的党政关系、权力清单制度的性质等重大问题有待研究和厘清。

《蓝皮书》分“总报告”、“专论”和“学术研究综述”三部分,回顾了中国2017年法治政府建设理论和实践的发展,剖析了国家监察体制改革、重大行政决策法治化、政府数据开放等问题,并提出建议。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授介绍,重大行政决策法治化的提出立足于真实的中国“政治——行政”实践,直面行政决策作为行政权运行首要环节的客观事实,回应了在中国如何建成法治政府的现实需求。“我们必须清醒地认识到,在中国,重大行政决策权、地方人大的重大事项决定权、监督权及其与党的领导的关系,是重大行政决策法治化所要解决的基础性问题。”《蓝皮书》称,新时代中国重大行政决策法治化路径必须同时推进“坚持党对一切工作的领导”背景下行政决策体制和问责制的改革。

《蓝皮书》认为,行政决策体制改革的关键是完善决策主体及其权力配置以及决策过程,将党的领导、人大监督、协商民主、党政合并或合署的组织形态、司法行政部门作为政府首席法律顾问、第三方专业机构、公众、专家等多元主体和考量因素,嵌入到决策系统和审议程序设计之中;党内法规建设亦应将党委决策程序加以规范;问责制改革的关键,是完善政治问责、法律问责和道德问责,以弥补代议民主、协商民主和公众参与的不足。

近年来,政府权力清单制度正得到普遍推行,但其中仍存在着一些理论与实践问题需要探讨。《蓝皮书》称,应正确认识权力清单,那种将权力清单看得过于神圣并提出所谓“清单之外无权力”的说法值得商榷,实际上权力清单之外有没有权力,不是权力清单本身的效力问题,而是权力清单对权力梳理是否全面、周密的问题。

《蓝皮书》提出,在推行方式上,权力清单存在各自为政、缺乏统一标准现象,不仅国务院的部委在搞,各省级政府在搞,而且各设区的市政府、各县级政府也在搞,甚至各乡镇政府也在搞,可谓轰轰烈烈、如火如荼。由此导致的问题是,各地各部门权力清单结构不统一,各项权力名称不规范,同一类型行政机关在不同地区权限有较大差异,权力清单中对某些权力的转移、下放、限制等处理有违法之嫌,权力清单的质量良莠不齐等。

《蓝皮书》建议,权力清单的推行必须加强顶层设计,将权力清单制度的推行与相关法律法规规章的修改相结合,权力清单的制定必须由中央政府统一部署。“权力清单制定最忌讳的问题是:让所有的行政机关都制定权力清单,甚至让乡镇政府制定自己的权力清单。”

中共十九大提出建设现代化经济体系,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。《蓝皮书》认为,当前中国正在推进供给侧结构性改革和服务型政府建设,加快实施“互联网+”行动计划和中国制造2025战略,建设公平普惠、便捷高效的民生服务体系,这些成为中国大数据产业发展的强大内生动力。

“从政府信息公开到政府数据开放,从透明政府到服务政府,从窄带互联网时代到大数据时代,如何更好的适应社会变迁、科技进步?如何完善监督机制以满足公民诉求?”《蓝皮书》认为,政府信息公开和政府数据开放两者作为不同时期的产物,应相互借力、协同发展。《蓝皮书》梳理了从中央到地方规范政府数据开放的法律法规文件,考察了多个省市线上政府开放平台和线下数据管理机关的政府数据开放情况,分析中国当前政府数据、开放法治化进程中政府部门共享程度不高、公众参与机制不完善、个人隐私保护机制不健全等困境,认为当前亟需加快建设国家政府数据统一开放平台,设立国家政府数据开放管理机构,完善顶层设计的法律法规。

此外,《蓝皮书》还谈及中国共享经济的法律规制问题,认为从网约车到民宿再到共享单车,整体法律规制的环境趋于包容宽松,而且监管部门正在探索一些行之有效的办法,但是各地政府的规范性文件和具体管理活动中涉嫌违法的问题屡见不鲜。对此,《蓝皮书》建议对针对共享经济的不同形态进一步深入研究,推动政府社会企业共同治理,建立面向未来、鼓励竞争的法律规制框架,在具体规制方法上坚持法治先行,以安全作为规制的主线,减少准入限制。