检察公益诉讼立法完善之整体框架——访中国政法大学教授、

博士生导师　刘艺

具有中国特色的检察公益诉讼制度发展至今，已取得一系列丰硕成果。最高检会同最高法发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》），对管辖、调查等问题作出了相应规范。但是，对于该制度的立法完善应遵循何种路径，采取单独立法还是完善司法解释的方式，构建哪些程序机制等，还需要实践总结及立法完善，带着这些问题，记者采访了中国政法大学教授、博士生导师刘艺。

记者：对于公益诉讼制度的立法完善，您认为可采取何种方式进行？

刘艺：公益诉讼制度的立法完善，现阶段可以采取完善司法解释的方式进行。2018年3月两高发布的《解释》可视为对2015至2017两年间检察公益诉讼试点经验归纳总结和提炼升华的规范性成果。2017年7月行政诉讼法、民事诉讼法修改实施之后，检察公益诉讼司法实践全面展开，案件量大幅提升。虽然最高人民检察院发布了检察机关民事、行政公益诉讼案件办案指南，以及若干工作要求对司法实践进行指导，仍有实践产生的新问题需要理论指引。检察公益诉讼实践样本亟待进行深入的理论探究，以期归纳出相应的公益诉讼原理，充实到检察公益诉讼理论体系中。另外，检察公益诉讼制度还需要在规范和实践层面与行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度进行体系性融合，构建出完善的诉讼程序机制。目前，理论界和实务界对该领域的理论基础、诉讼地位、诉讼规则等问题需进一步研究。未来待相关理论、实践与各种衔接机制健全时，可考虑制定公益诉讼法。

记者：您可否勾勒检察公益诉讼制度立法完善的整体框架？

刘艺：检察机关是我国的法律监督机关，它提起的公益诉讼具有明显的客观诉讼特征，以维护合法性秩序为主要诉讼目的。第一，需明确检察公益诉讼维护客观法律秩序的诉讼目的。现行行政诉讼法在总则部分只规定了“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的主观诉讼原则，未来需对检察机关维护客观法律秩序的诉讼目的进行明确。第二，需规范检察公益诉讼参加人主体要素。第三，完善公益诉讼管辖原则。在跨区划司法体制改革的背景下，办理公益诉讼需探索建立具有内在协调性的指定管辖原则。第四，检察公益诉讼中证明责任应进行重新分配。不应简单适用普通行政诉讼的举证责任倒置原则，而应明确检察机关承担诉讼推进责任，行政机关承担说明责任。第五，应建立诉讼检察监督职能和提起公益诉讼职能区分与衔接机制。明确规定检察机关在行政诉讼与民事诉讼中履行不同职责的功能与定位。检察公益诉讼的法制化可从解决上述基础性问题出发，进一步细化检察公益诉讼的诉讼规则，进而建成完备的制度架构。

记者：具体的制度架构设计从哪些方面来进行？

刘艺：在诉讼主体层面，检察院作为特殊原告参与诉讼，其与普通原告的权利和义务有何异同，应该在司法解释中进行明确罗列。在诉讼程序层面中，应该创设检察公益诉讼的紧急程序。紧急程序在当前的行政诉讼法中是没有规定的，《解释》第21条第2款虽有关于紧急程序的规定，但规定较为宽泛，具体机制还需要细化。在证明责任方面，不仅需要分配不作为行政公益诉讼的证明责任，还需要分配作为行政公益诉讼的证明责任。在管辖层面，要重新调整管辖原则。当前行政诉讼管辖原则以作出具体行政行为的被告所在地管辖为基本原则，但受损公益所在地的检察院提起公益诉讼更具主观积极性和客观便利性，更有利于公共利益的保护。因此，应该综合衡量公益保护的效果与被监督的实效等因素，探索建立由公益受损地检察院提起诉讼的特殊规定。在判决类型层面，检察公益诉讼应该创新裁判方式，允许检察机关针对类案或者行政活动提起诉讼，允许审判机关以组合的判决方式进行裁判，比如确认之诉过后的履行之诉、确认违法后再判令变更判决等。而组合型判决的适用情形应通过立法予以明确。

记者：行政诉讼法第25条第4款规定受案范围后的“等”，应以“等外等”还是“等内等”进行解释？

刘艺：我认为应作“等外等”解释。2017年，我在挂职最高人民检察院民事行政检察厅副厅长期间，有机会参与最高人民检察院与全国人大法工委行政法室关于修法问题对接工作。对于行政诉讼法第25条第4款规定的“等”理解为“等外等”得到相当认可。“等外等”体现了科学立法的原则。随着经济社会的发展和检察公益保护的质效提升，公益诉讼的保护范围必然有逐步扩大的趋势，“等外等”的解释既符合事物发展的客观规律，也符合稳妥推进制度改革的初衷。需要注意的是，“等外等”可以扩展到哪些领域，应在立法机关、审判机关与检察机关达成共识的基础上，由有权机关通过规范予以明确。未来可在相关司法解释中增加关于范围扩大的基本原则、认定程序及限制条件。